I SA/Bd 232/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję Skarżąca wnioskiem z dnia [...]. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020r. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc listopad 2020r. Organ przywołał treść przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - dalej "ustawa o Covid") wskazując, że skarżąca w dniu [...]. dokonała zmian we wpisie CEIDG podając nowy numer PKD, czyli na dzień [...]. nie spełniała warunków niezbędnych do zwolnienia z opłacenia składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że na dzień [...]. głównym przedmiotem działalności gospodarczej jej firmy była pozostała usługowa działalność gastronomiczna (PKD 56.29.Z), która znajduje się w katalogu wymienionym w art. 31 zo ust. 10 ustawy o Covid. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid. Dalej wskazał, że podany przez skarżącą we wniosku kod PKD 56.29.Z jest niezgodny z rejestrami REGON. Skarżąca w dniu [...]. dokonała zmian we wpisie CEIDG podając nowy numer PKD tj. 56.10.A, czyli na dzień [...]. nie spełniała warunków niezbędnych do zwolnienia z opłacenia składek. Organ wyjaśnił, że z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r. mogą wystąpić przedsiębiorcy, którzy na dzień [...]. prowadzą przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną uprawniającym do zwolnienia kodem PKD. Jeżeli Kod PKD przeważającej działalności jest zmieniany po [...]. na uprawniający do uzyskania pomocy, to nie ma podstaw prawnych do uznania, że został spełniony warunek prowadzenia przez płatnika działalności z określonym kodem PKD. Zgodnie z rejestrem REGON na dzień [...]. skarżąca prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 73.11.Z., który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na dzień [...]. głównym przedmiotem działalności gospodarczej jej firmy była pozostała usługowa działalność gastronomiczna (PKD 56.29.Z), która znajduje się w katalogu wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid. Skarżąca przyznała, że zmiana głównego PKD została dokonana w dniu [...] r. podnosząc jednocześnie, że wpis w CEIDG ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Strona wskazała, że z analizy wielkości uzyskiwanych przez nią przychodów wynika, że głównym przedmiotem jej działalności gospodarczej na dzień [...]. jak również na dzień [...]. była działalność gastronomiczna. W ocenie skarżącej, organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów finansowych firmy, które potwierdzają, że głównym przedmiotem działalności gospodarczej były usługi gastronomiczne. O tym, że w wymaganym okresie prowadziła działalność gastronomiczną świadczy też dokumentacja kadrowo-płacowa, gdyż zatrudnia jedynie osoby związane ze świadczeniem usług gastronomicznych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...]. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...]., utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...]., odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020r. Organ stwierdził, że na dzień [...] r. w rejestrach REGON i CEIDG jako przeważający rodzaj działalności figurowała działalność oznaczona kodem PKD 73.11.Z, która w świetle art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o Covid nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Skarżąca z kolei wskazuje, że na dzień [...]. głównym przedmiotem działalności gospodarczej jej firmy była pozostała usługowa działalność gastronomiczna (PKD 56.29.Z), która znajduje się w katalogu wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid. Podstawowym przepisem regulującym sporne zagadnienie jest art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid stanowiący, iż na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień [...] r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] r. do dnia [...]., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Ponadto w myśl art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid , oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r. Literalna wykładnia cytowanych przepisów istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień [...]. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r. Nie mniej, w ocenie składu orzekającego, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty, wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zakładającego wprowadzenie powyższych przepisów, wynika m.in., że w związku z dynamiczną sytuacją epidemiczną i wprowadzeniem kolejnych zasad bezpieczeństwa, które mają zapobiegać rozprzestrzenianiu się COVID-19, ograniczone zostało funkcjonowanie niektórych gałęzi gospodarki. Obostrzeniami zostały objęte branże, których działalność może sprzyjać rozprzestrzenianiu się pandemii COVID-19 w wyniku zwiększonej mobilności społeczeństwa i liczby kontaktów społecznych, w tym branża gastronomiczna, fitness, targowa, estradowa, filmowa, rozrywkowa i rekreacyjna, fotograficzna i fizjoterapeutyczna. Większość z nich nadal odczuwa negatywne skutki wywołane ograniczeniami na początku pandemii w marcu-kwietniu 2020 r., a obecnie muszą sprostać kolejnym wyzwaniom wywołanym walką z COVID-19. Ograniczenie funkcjonowania przedsiębiorstw może przełożyć się na istotny spadek przychodów i utratę płynności finansowej, a w konsekwencji zagrozić dalszemu ich funkcjonowaniu, w tym ryzyko likwidacji miejsc pracy. Środki zapobiegawcze podejmowane w celu zahamowania rozprzestrzeniania się COVID-19 wpłynęły ponadto na zmianę zachowania konsumentów, powodując dodatkowy spadek obrotów firm i związane z tym konsekwencje, w tym problemy z płynnością finansową oraz wywiązywaniem się ze zobowiązań publicznoprawnych. Wiele rozwiązań mających na celu wsparcie najbardziej poszkodowanych firm, zwłaszcza branży turystycznej, zostało już wdrożonych. Istnieje pilna potrzeba udzielenia dalszego wsparcia dla form działalności gospodarczej, najbardziej dotkniętych obostrzeniami nakładanymi w związku z COVID-19. Celem projektu jest udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi skutkującymi spadkiem frekwencji np. na targowiskach. Wprowadzenie dalszych, szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Wobec powyższego, skoro założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie wyłącznie dane statystyczne zawarte w CEiIDG, ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień [...]. powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można sobie wyobrazić wcale nierzadkie sytuacje, w których tak jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, nieaktualne dane w rejestrze REGON skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca, otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy o Covid należy ocenić negatywnie. Ponownie zatem należy stwierdzić, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...]., ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż na dzień [...]. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. W rezultacie, opierając odmowę zwolnienia z opłacania składek wyłącznie w oparciu o zapis uwidoczniony w rejestrze REGON, organ dokonał błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o Covid. W sprawie naruszone zostały również zasady postępowania administracyjnego. Organ ustalił bowiem, że na dzień [...]. zgłoszony przez skarżącą kod przeważającej działalności PKD 73.11.Z, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r. Skarżąca natomiast, jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konsekwentnie wskazywała, że głównym przedmiotem prowadzonej przez nią działalności gospodarczej na dzień [...]. jak również przez wcześniejszy okres, była pozostała usługowa działalność gastronomiczna oznaczona kodem PKD 56.29.Z, która znajduje się w katalogu wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid. Powyższej kwestii organ w ogóle nie analizował, a w wydanej decyzji nie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą oraz, czy skarżąca na dzień [...]. istotnie prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A (data dokonania zmiany [...]) lub 56.29.Z (data dokonania zmiany [...].). Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o Covid były istotne z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS. Przeszkodą do rozpoznania wniosku skarżącej w podanym zakresie i przeprowadzenia czynności wyjaśniających, nie powinno być niedokonanie zmian w rejestrze REGON. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizowanie powyższych zasad jest tym bardziej konieczne, w sytuacji wdrażania nowych, uzasadnionych stanem pandemii przepisów oraz ich częstych zmian. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy skarżąca faktycznie na dzień [...]. wykonywała jako przeważającą, bądź jako wyłączną, działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A lub 56.29.Z, które to kody uprawniają do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Sąd oczywiście dostrzega, że realizacja przez ZUS zadań wynikających z ustawy o Covid, nakłada na organ dodatkowe obowiązki. Jednak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie wymaga ono przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych czynności dowodowych. Wskazać również należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W rezultacie, ZUS po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.