II SA/Rz 55/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. P. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 55/21 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] marca 2020 r. A.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości położonej w obr. [....], oznaczonej jako działka nr 172 o pow. 0,1256 ha obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. Wobec tego, że ww. działka stanowi własność Gminy Miasto [...] Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia sprawy i wskazał Starostę [...] do jej załatwienia. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] orzekł: 1) o zwrocie na rzecz A.P. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 172 o pow. 0,1256 ha położona w obr. nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...], obj. Kw nr [...], 2) o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania za zwrot prawa własności ww. nieruchomości na kwotę 28 304,00 zł, Organ wskazał, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w wyniku modernizacji zmieniła oznaczenie na działkę nr 172 o pow. 0,1265 ha. Działka stanowiła własność M.T. i została nabyta w dniu [...].10.1995 r. na rzecz Gminy Miasta [...] aktem notarialnym Repertorium A numer [...] z przeznaczeniem pod budowę zakładu utylizacji odpadów. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r., oględzin stwierdzono, że działka nr 172 stanowi na gruncie jednolitą całość i do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany cel jakim była budowa zakładu utylizacji odpadów. Stała się ona zatem zbędna na cel wywłaszczeniowy, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."), a w związku z tym podlega ona zwrotowi. Poprzedni właściciel, który otrzymał odszkodowanie zobowiązany jest zaś do zwrotu otrzymanego, zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto [...] wskazując na jej bezzasadność. Przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi, gdyż nie była nieruchomością wywłaszczoną. Z aktu notarialnego wynika, że została nabyta do zasobu ziemi. Gmina podniosła nadto, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie I instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] października 1995 r. Rep. A nr [...] M.T. sprzedała działkę nr 68 o pow. 0,1272 ha, położoną w [...] obr. [...], na rzecz Gminy Miasta [...] - do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę zakładu utylizacji odpadów. Z akt sprawy wynika także, że wnioskodawca A.P. jest domniemanym spadkobiercą nieżyjącej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości tj. M.T. - wskazanym w sporządzonym przez nią w formie aktu notarialnego testamencie. Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. (brak prezentaty sądu) A.P., zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.T. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających, że postępowanie spadkowe przed Sądem Rejonowym w [...] zakończyło się a A.P. uzyskał stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej byłej właścicielce. Zdaniem organu odwoławczego prawo do spadku powinno zostać przez spadkobierców udokumentowane. Konsekwencją powyższego jest brak posiadania przez wnioskodawcę legitymacji materialnoprawnej do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do czasu uzyskania stwierdzenia nabycia spadku brak jest podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jak spadkobiercy. Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie w której nie ma dokumentu stwierdzającego nabycie spadku tj. prawomocnego postanowienia sądu powszechnego ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza, albowiem zarówno organ administracji jak i sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do właściwości sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego bądź aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza stanowi podstawę dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku rodzi konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył A.P. – zastępowany przez fachowego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani żadnych innych przepisów, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie zwrotu na rzecz A.P. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 172. Z ostrożności, nawet gdyby uznać decyzję organu I instancji za wadliwą w związku z nieustaleniem stanu faktycznego, tj. nieustaleniem prawa A.P. do ubiegania się o zwrot nieruchomości, Skarżący kwestionowanej decyzji organu odwoławczego zarzucił: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 ust 1 u.g.n. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, - naruszenie art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. art. 136 u.g.n. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, bowiem organ II instancji nie uprzedził wnioskodawcy o swoich wątpliwościach co do braku legitymacji materialnoprawnej w zw. z nieudokumentowaniem prawa do spadku po M.T., a tym samym nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw, w konsekwencji czego organ II instancji umarzając postępowanie w I instancji zamknął wnioskodawcy drogę do dochodzenia zwrotu w/w nieruchomości; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zachodziła obligatoryjna przesłanka do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu wydania postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po M.T., - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na to że koniecznym było wyjaśnienie zakresu sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bowiem do wniosku o zwrot nieruchomości przedłożył dokumenty w postaci: testamentu M.T., w którym do całości spadku powołano A.P. oraz wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po M.T. wraz z pismem Sądu w przedmiotowej sprawie o odwołaniu rozprawy spadkowej z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego. W toku postępowania, organ I instancji nie wzywał wnioskodawcy o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, jak również nie informował go, iż brak tego dokumentu uniemożliwi skuteczne ubieganie się o zwrot w/w nieruchomości. Tym samym, wnioskodawca działając w poczuciu zaufania do organu nie miał wątpliwości co do posiadanej legitymacji jako strony postępowania. W oparciu o zebrane w sprawie dowody, organ I instancji uznał, że wnioskodawca wykazał swoje prawo do ubiegania się o zwrot nieruchomości jako spadkobierca. Okoliczność ta w ogóle nie była kwestionowana. Skarżący wyjaśnił także, że w toku postępowania pierwszoinstancjynego nie posiadał prawomocnego postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku, gdyż ze względu na stan epidemii nie udało się go zakończyć. W sprawie wyznaczono 6 terminów posiedzeń, z czego odbyło się tylko jedno (kolejne wyznaczono na [...] luty 2021 r.). Zdaniem skarżącego, gdyby organ miał wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy, winien zawiesić postępowanie do czasu uzyskania stosownego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wskazał też, że samo postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter jedynie deklaratoryjny, tzn. wskazuje, kto nabył spadek w dacie jego otwarcia. Decyzja organu II instancji go możliwości dochodzenia prawa zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot. Postanowienie to wprowadzono ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie dnia 14 maja 2019 r. Art. 3 ust. 2 tej nowelizacji przewidywał, że poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. maksymalnie do dnia 14 maja 2020 r. Do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło w 1995 r., a zatem maksymalnie do dnia 14 maja 2020 r. wnioskodawca miał prawo ubiegać się o zwrot. Bezprawne działanie organu II instancji pozbawiło go tej możliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dnia 3 marca 2021 r. skarżący przedłożył do akt sądowych wydruk z Portalu Informacyjnego Sądów Powszechnych dotyczący postanowienia Sądu Rejonowego Wydział XI Cywilny w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...], w którym Sąd ten stwierdził, że spadek po zmarłej M.T. w całości na podstawie testamentu dziedziczy A.P. Poinformował, że prawomocne postanowienie zostanie przedłożone niezwłocznie po jego uzyskaniu ze stosowną klauzulą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Decyzją tą Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] od decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz skarżącego nieruchomości i ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez Wojewodę bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn podmiotowych, wobec faktu, że skarżący nie ma legitymacji strony. Zdaniem organu odwoławczego nie wykazał on prawidłowo następstwa prawnego po M.T. , która była właścicielką działki nr 68 o pow. 0,1272 ha obr. [....] w [...] (obecne oznaczenie nr 172, obr. nr [...]) i na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] października 1995 r. Rep. A nr [...], zbyła tę nieruchomość na rzecz Gminy Miasta [...] - do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę zakładu utylizacji odpadów. Wojewoda uznał, że dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego bądź aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza stanowi podstawę do przyjęcia legitymacji procesowej strony w postepowaniu o zwrot nieruchomości. Stanowisko to co do zasady jest słuszne, jednakże zaistniały w sprawie stan faktyczny nie mógł skutkować przyjęciem, że skarżący nie ma statusu strony w zainicjowanym przez siebie postepowaniu i prowadzić do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn przedmiotowych - np. nastąpiła zmiana stanu prawnego i przestały obowiązywać przepisy będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej, lub podmiotowych - przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie zaistniała. W sprawie tej niesporny jest fakt zgonu M.T. w dniu [...].10. 1999 r., potwierdzony stosownym dokumentem – poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopią odpisu skróconego aktu zgonu przedstawioną wraz z wnioskiem. Wówczas także pełnomocnik skarżącego dołączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię testamentu notarialnego z dnia [...].10.1990 r., na mocy którego A.P. został powołany do całości spadku po M.T., a także zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział XI Cywilny o przewidzianej na [...] marca 2020 r. rozprawie w sprawie A.P. o stwierdzenie nabycia spadku po M.T. W ocenie Sądu dokumenty te jednoznacznie wskazywały na posiadanie przez skarżącego legitymacji strony w postepowaniu o zwrot nieruchomości. Odrębną kwestią było natomiast wykazanie następstwa prawnego po M.T. przewidzianymi prawem dokumentami. Brak takich dokumentów w aktach sprawy nie mógł jednak skutkować przyjęciem, że postępowanie o zwrot jest bezprzedmiotowe. Słusznie wskazuje skarżący, że stan taki dawał podstawę do zawieszenia postępowania, wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd), bowiem już od jego wszczęcia było wiadomo, że przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział XI Cywilny toczy się postępowanie o sygn. [...] o stwierdzenie nabycia spadku po M.T. W obecnym stanie faktycznym przeszkoda w prowadzeniu postępowania ustała, bowiem Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] litego 2021 r., [...], stwierdził, że spadek po M.T. nabył w całości A.P. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem tej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, rozpatrzy odwołanie Gminy Miasto [...], poddając szczegółowej analizie kwestionowany w tym odwołaniu tryb nabycia własności dz. nr 68 (obecnie nr 172 obr. [...]) przez Gminę Miasto [...]. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., o kosztach zaś orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.