VI SAB/Wa 93/21

Dnia 21 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę M. P. (dalej też jako "skarżący" lub "wnioskodawca") złożył do Prezydenta W. (dalej też jako "organ") wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w W. w okresie od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego o powierzchni rzutu poziomego 50 m2 oraz powierzchni przeznaczonej na schody i podjazd dla niepełnosprawnych o powierzchni 5,80 m2. Wniosek powyższy datowany na dzień 24 września 2020 roku, do organu wpłynął w dniu 28 września 2020 roku. Następnie organ pismem z dnia 7 października 2020 roku, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej też jako "k.p.a.") oraz § 1 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.), wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku w terminie 21 dni, od daty otrzymania wezwania poprzez złożenie szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Organ wskazał przy tym, iż nieusunięcie braków we wskazanym terminie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. spowoduje pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. Wezwanie do usunięcia braków zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 października 2020 r. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 26 października 2020 r. wyjaśnił, że nie może przedstawić takiego planu, gdyż nie zna przebiegu granic pasa drogowego i co więcej jest przekonany, że Prezydent W. takiego pasa nie wytyczył. Organ pismem z dnia 18 lutego 2021 roku (doręczonym skarżącemu w dniu 10 marca 2021 r.), poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych. W zaistniałej sytuacji skarżący pismem z dnia 11 marca 2021 roku wniósł ponaglenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem z dnia [...] marca 2021 roku uznało, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się w sprawie przewlekłości lub bezczynności. W dniu 23 kwietnia 2021 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w W. w okresie od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Skarżący podkreślił, że organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku w postaci przedstawienia szczegółowego planu sytuacyjnego z znaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy organ nie wytyczył tego pasa, a więc miał świadomość, że sporządzenie takiego planu jest niewykonalne. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w sprawie, - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dziesięciu tysięcy złotych, - dopuszczenie dowodów z dokumentów w celu wykazania, że twierdzenia strony zasługują na uwzględnienie (decyzji z dnia [...] listopada 2010 r, z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] listopada 2011 r. udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. odmawiającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz odwołania od niej), - zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania. W ocenie skarżącego z analizy dokumentów zgromadzonych w dotychczasowych postępowaniach wynika, że pas drogowy ul. S. do dnia dzisiejszego nie został wydzielony, a grunt pod budynkiem nie ma żadnego funkcjonalnego związku z pasem drogowym w rozumieniu jego ustawowej definicji. Pomimo kilku zapytań w trybie udzielenia informacji publicznej skarżący nie otrzymał odpowiedzi na pytanie, czy i kiedy wydzielono pas drogowy. Na marginesie wyjaśnił, że budynek nie był posadowiony w pasie drogowym, gdyż jego budowa oraz przebudowa ul. S. nastąpiły w tym samym czasie, a zatem pas drogowy mógłby ulec wytyczeniu/poszerzeniu, ale dopiero wówczas, gdy przebudowa drogi została zakończona, a ostatnim bastionem tego pasa nie byłby chodnik. Tymczasem teren położony za chodnikiem nigdy nie był związany z gospodarką drogową. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, że do dnia złożenia skargi, organy prowadzące postępowanie, nie przedstawiły geodezyjnie wydzielonego pasa drogowego ul. S., argumentując wbrew prawu i utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych, że skoro działka nr [...] w ewidencji gruntów stanowi użytek drogowy i skoro z dniem 1 styczniu 2004 r. ul. S. na tym odcinku została zaliczona do kategorii dróg publicznych, to cała działka [...] stanowi pas drogowy od dnia 1 stycznia 2004 roku (czyli daty wejścia w życie uchwały Rady W. z 4 września 2003 r. zaliczającej ten odcinek ul. S. do kategorii dróg gminnych). Zdaniem skarżącego tego typu argumentacja potwierdza, że nie doszło do geodezyjnego wydzielenia pasa drogowego ul. S. na obszarze działki nr [...], gdyż w przeciwnym razie organ nie przytaczałby wielokrotnie ww. argumentu, jako uzasadnienia, że w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku pas taki istnieje. Dlatego też po otrzymaniu wezwania do uzupełnienia wniosku w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, poprzez złożenie szczegółowego planu sytuacyjnego z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, skarżący oświadczył, że sporządzenie takiego planu jest niewykonalne, Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Prezydentowi W. bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego a zatem przedmiotowa skarga podlega rozpoznaniu przez Sąd, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd w pierwszej kolejności zbadał przy tym spełnienie wymogów formalnych związanych z możliwością wniesienia skargi uznając, że zostały spełnione. Skarżący, przed wniesieniem skargi, wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie. Wypełnił zatem wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia, a wniesienie przez niego skargi, należy uznać za dokonane zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jednakże skarga, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów bezczynności organu, w tym przypadku Prezydenta W., wyjaśnić należy, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa, na czym polega "bezczynność organu", stanowiąca obok "przewlekłego prowadzenia postępowania" przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłość postępowania" również nie zostało zdefiniowane ustawowo. Wobec braku legalnej definicji tych pojęć ich wykładnia dokonywana jest w orzecznictwie sądowym oraz literaturze prawniczej. Przyjmuje się więc, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak też m. in. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/2010, Lex nr 821197 i wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/2011, LexPolonica nr 2573094). W przypadku skargi na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest zatem brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W realiach sprawy podanej kontroli Sądu, organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. S. w celu umieszczenia obiektu budowlanego w okresie od dnia 1 października 2020 roku do dnia 31 grudnia 2020 roku, o czym zawiadomił skarżącego pismem z dnia 18 lutego 2021 roku. Przyczyną pozostawienia przez Prezydenta W., powyższego wniosku bez rozpoznania było nieusunięcie w wyznaczonym terminie jego braków, w postaci złożenia szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Skarżący neguje prawidłowość takiego działania organu, wskazując, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 24 września 2020 roku (data wpływu do organu 28 września 2020 roku), jak i w skardze na bezczynność organu, że nałożony na niego obowiązek jest niewykonalny. Skarżący podkreślił, że nie zna przebiegu granic pasa drogowego a także, jego zdaniem, w ogóle nie został wydzielony pas drogowy przedmiotowego odcinka ul. S. a przynajmniej on sam nie dysponuje dokumentem potwierdzającym taka okoliczność. Zdaniem skarżącego, żądanie przez organ, przedłożenia przez niego planu sytuacyjnego, w sytuacji, w której obiekt niezmiennie od 16 lat pozostaje w tym samym miejscu, jest nieuzasadnione. Usytuowanie budynku jest bowiem organowi znane. Powyższa argumentacja skarżącego nie podważa jednak, zdaniem Sądu, prawidłowości podjętych przez organ działań, w tym wezwania skarżącego, pismem z dnia 7 października 2020 roku, do usunięcia w wyznaczonym terminie braków wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w postaci złożenia szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Działanie organu znajdowało bowiem umocowanie wprost w przepisach zarówno ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 mroku, poz. 470 ze zm., dalej także jako "u.d.p."), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1264, dalej także jako "Rozporządzenie"). I tak w myśl art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy także umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., zajmujący pas drogowy, przed planowanym zajęciem pasa, składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie, zgodnie z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, wniosek ten powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Natomiast w § 1 ust. 3 pkt 1) Rozporządzenia wyraźnie wskazano, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów. Ewidentnie zatem, obowiązkiem strony składającej wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest załączenie do niego wyżej opisanego szczegółowego planu sytuacyjnego. Z powyższych przepisów nie wynika przy tym zwolnienie strony z tego obowiązku w przypadku kolejnego wniosku dotyczącego udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w niezmienionym stanie faktycznym, w sytuacji, w której strona legitymuje się stosownym zezwoleniem obejmującym poprzedni okres. Wręcz przeciwnie, wspomniany załącznik strona zobligowana jest dołączyć do każdorazowo składanego wniosku, bez względu, czy dotyczy on zajęcia pasa drogowego po raz pierwszy, czy w kolejnych przedziałach czasu. Wbrew zarzutom skargi, obowiązku powyższego nie niweluje więc nawet okoliczność, że usytuowanie budynku jest organowi znane. Organ, dysponując wnioskiem skarżącego bez wymaganego załącznika w postaci planu sytuacyjnego, był zobowiązany do wezwania skarżącego do jego uzupełnienia w tym zakresie. Zdaniem Sądu nie ulega przy tym wątpliwości, że tego typu brak wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, polegający na niezałączeniu do niego szczegółowego planu sytuacyjnego, jest brakiem formalnym, a nie materialnym, i w związku z tym podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z taką też sytuacją, w ocenie Sądu, mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie i prawidłowo organ pismem z dnia 7 października 2020 roku wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia ww. braku formalnego wniosku w terminie 21 dni. Prezydent W. pouczył przy tym skarżącego, że nieusunięcie braku formalnego spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie wskazanego w wezwaniu braku wniosku, właściwą reakcją organu było pozostawienie wniosku bez rozpoznania i poinformowanie o tym wnioskodawcy, czemu Prezydent uczynił zadość pismem z dnia 18 lutego 2021 r. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (zob. m.in. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1374/19, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wezwanie skarżącego do uzupełniania wniosku poprzez przedłożenie szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, było uzasadnione, zatem nie sposób zarzucać organowi przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Również zarzut bezczynności okazał się niezasadny, skoro brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego został poprzedzony prawidłowym wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przy czym nie ma racji skarżący domagając się merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku pomimo nieuzupełnienia przez niego braku formalnego. Otóż zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Nie sposób wyobrazić sobie, w świetle zasady praworządności, samodzielnego decydowania na kanwie konkretnej sprawy, przez zarządcę drogi rozpatrującego wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o rezygnacji z wymagań wprowadzonych przepisami ustawy o drogach publicznych, i wydanym w oparciu o delegację ustawową z art. 40 ust. 16 u.d.p. rozporządzeniu, z uwagi na argumentację wnioskodawcy co do niemożności wypełnienia stawianych mu wymagań. Na marginesie należy zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję w działaniach skarżącego, który ubiegając się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, kwestionuje zarazem fakt, że obiekt budowlany, objęty wnioskiem, w ogóle znajduje się w tymże pasie drogowym. Skarżący domaga się jednocześnie, przy zainicjowanym przez niego postępowaniu, aby to organ wykazał, że istotnie obiekt skarżącego wskazany we wniosku o zajęcie pasa drogowego, będzie się mieścił w granicach tego pasa. Jednakże takich obowiązków po stronie organu w postępowaniu wnioskowym o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie statuują ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani Rozporządzenia. Organ do merytorycznego rozpoznania wniosku o zajęcie pasa drogowego może przystąpić jedynie, gdy wniosek ten nie jest dotknięty brakami formalnymi. Tymczasem wniosek złożony przez skarżącego takim brakiem był dotknięty i brak ten nie został usunięty w wyznaczonym terminie. Jednocześnie, z uwagi na to, że wszczęcie i prowadzenie konkretnego postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 24 września 2020 roku, ze wskazanej wyżej przyczyny było niedopuszczalne, poza rozważaniami Sądu pozostały załączone do skargi dokumenty, jako bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.