VIII SA/Wa 479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres od 1 do 31 grudnia 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Syg. akt VIII SA/Wa 479/21 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa) oraz art. 31 zq ust.8 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych( DZ.U z 2020 roku, poz. 1842 ze zm. dalej ustawa o COVID 19) w związku z art. 31 zy ust.1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 roku w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID 19( DZ.U z 20121 roku, poz. 152 dalej rozporządzenie) – utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2021, nr [...]- odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za okres od [...] lutego 2021 roku do [...] lutego 2021 roku. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. W dniu [...] kwietnia 2021 roku do ZUS wpłynął wniosek skarżącego T. K. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 roku. We wniosku skarżący oświadczył, iż prowadzi działalność, której kod PKD na [...] listopada 2020 roku był 56.10A. Organ w dniu [...] kwietnia 2021 roku wydał decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 roku. Podstawą odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 roku było ustalenia, iż przeważającą działalnością skarżącego na dzień [...] listopada 2020 roku była działalność oznaczona kodem PKD [...], który to kod nie upoważnia do zwolnienia z opłacania składek. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy gdzie podnosił, iż kod PKD 56.10.A jest wiodący dla firmy i odzwierciedla aktualny na [...] listopada 2020 roku przeważający zakres działalności. Zgodnie z § 10 ust.1 rozporządzenia, płatnika prowadzącego na dzień [...] listopada 2020 roku działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności(PKD) jako rodzaj przeważającej działalności kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z,55.10.Z,55.30.Z,56.10.A,56.10.B,59.11.Z,59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.12.Z, 79.90.Z, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B,93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z z którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek z dniem 1 listopada 2020 roku, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od [...] grudnia 2020 roku do dnia [...] stycznia 2021 roku wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Zgodnie z ust.2 rozporządzenia oceny spełniania warunku, o którym mowa w ust.10 w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na 30 listopada 2020 roku. Obowiązek zbadania działalności według kodu PKD dotyczy wszystkich płatników składek i jeżeli rodzaj przeważającej działalności jest inny niż określony w ustawie nie ma podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie ze składek. Na dzień [...] listopada 2020 roku w bazie REGON przeważająca działalność skarżącego oznaczona była kodem [...] – sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Zmianę kodu przeważającej działalności PKD na 56.10.A, który uprawnia do uzyskania zwolnienia dokonał skarżący dopiero [...] stycznia 2021 roku. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł T. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie art. 31 zo ust.1 ustawy o COVID 19 w związku z § 10 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 8 kpa poprzez dokonanie błędnej i zawężającej wykładni przepisu art. 31 zo ust.10 ustawy o COVID -19 w całości na niekorzyść T. K. w sytuacji gdy z treści przepisu nie wynika, aby ustalenie przeważającej działalności gospodarczej ograniczało się jedynie do prostego stwierdzenia, iż zgodnie z rejestrem REGON kod PKD przeważającej działalności wnioskodawcy nie uprawnia do zwolnienia go z opłacania składek szczególnie biorąc pod uwagę, że wnioskodawca prowadzi i prowadził w 2020 roku działalność gospodarczą oznaczona PKD 56.10.A, który daje wnioskodawcy uprawnienie do zwolnienia go z opłacania składek. - wydana decyzja pozostaje w sprzeczności z ratio legis ustawy o COVID -19. Organ w ocenie skarżącego skupił się jedynie na oznaczeniu PKD w dokumentach, pomijając fakt, że skarżący prowadził działalność gastronomiczną – PKD 56.10A, która to działalność była działalnością przeważającą, a od [...] lutego 2021 roku już jedyną działalnością skarżącego. Zdaniem skarżącego kluczowe na gruncie zaistniałego sporu było wyjaśnienie pojęcia ,, przeważającej działalności ‘’ na gruncie przywołanego art. 31 zo ustawy COVID -19 i rozporządzenia. Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności( DZ.U z 2007 roku, nr 251, poz. 1885 ze zm. rozporządzenie o klasyfikacji). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 40 ust.2 ustawy z 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej( DZ.U z 2020 roku, poz. 443 ze zm.). W załączniku do zasady PKD – Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7, wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika( np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. W § 9 ust.2 pkt rozporządzenia o klasyfikacji ustalono, iż rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. W świetle przywołanych przepisów – jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia ,, przeważającej działalności ‘’ jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę. Zdaniem skarżącego podmiotem uprawnionym do otrzymania ulgi jest płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek przeważającą działalność według podanego w PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zwracał uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wpis do działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON w orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego nowego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów.( por. wyrok SN z 7 stycznia 2013 roku, II UK 402/15). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 8 kpa organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Jeśli bowiem państwo wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych( ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji tej zasady powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni przepisów obowiązujących winien dbać o spójność przekazu jaki władza kieruje do obywateli. Oznacza to, że organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż przepis art. 31 zo ust.10 ustawy o COVID wskazuje, że zwolnieniem z opłacania składek zostali objęci prowadzący w przepisie rodzaje działalności wg. stanu na 30 września 2020 roku. Istotne jest zatem ustalenie jaką przedsiębiorca prowadził faktycznie działalność, a nie jaki rodzaj działalności jako przeważający figurował w rejestrze REGON. Wprawdzie w myśl art. 31 zo ust.11 ustawy o COVID oceny spełniania warunku z ust.10 powołanej ustawy w zakresie oznaczania prowadzonej działalności gospodarczej dokonuje się na podstawie PKD w brzmieniu na 30 września 2020 roku, lecz w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością należy ustalić stan rzeczywisty. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2018 roku o Centralnej Ewidencji, Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorców( DZ.U z 2020 r, poz. 2296 dalej ustawa o CEIDG) wpisowi do ewidencji podlegają dane o przedmiocie wykonywanej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności( PKD) na poziomie podklasy, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności. Zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 roku w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzoru wniosków, ankiet i zaświadczeń ( DZ.U z 2015 roku, poz. 2009 ze zm. dalej rozporządzenie w sprawie rejestru) – rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub jeżeli nie jest to możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących wykonujących poszczególne rodzaje działalności. Należy pamiętać, iż rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego( art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej DZ.U z 2020 roku, poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objęta kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego w obszarze działalności gospodarczej. Według Sądu Najwyższego z wyroków z dnia 7 stycznia 2013 roku, II UK 142/12 i 23 listopada 2016 roku II UK 402/15 oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. W sytuacji gdy następuje zmiana danych określonych w ustawie o CEIDG między innymi w zakresie przedmiotu przeważającego rodzaju działalności, przedsiębiorca w terminie 7 dni winien złożyć wniosek o ich aktualizację. Tak więc regulacje prawne wyżej powołane wskazują, że o rodzaju przeważającej działalności gospodarczej de facto decyduje procentowy udział w wartości przychodów ze sprzedaży bądź udziału pracujących w poszczególnych rodzajach prowadzonej działalności. Należy zauważyć, iż przepisy ustawy o COVID -19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy art. 76 § 3 kpa. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści wpisu w dokumencie urzędowym. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. W tej sytuacji to przedsiębiorca, który nie dokonał w przewidzianym terminie zmiany, winien w tym postepowaniu zaoferować dowody, które jednoznacznie wskażą, iż w tej dacie wykonywał inny rodzaj przeważającej działalności niż wynika z wypisu rejestru REGON. W sytuacji pandemii gdzie byt i dalsza działalność gospodarcza może zależeć od skorzystania przez przedsiębiorcę ze zwolnienia z opłacania składek, szczególnie gdy została zgłoszona sygnalizacja o rozbieżności pomiędzy wpisem a prowadzoną działalnością winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Formalne uchybienie w postaci braku zmiany wpisu do rejestru nie może rozstrzygać o braku przyznania pomocy dla przedsiębiorcy. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zobowiązać skarżącego do przedłożenia dowodów obrazujących i wskazujących na rzeczywisty, przeważający rodzaj działalności, który prowadził na datę [...] listopada 2020 roku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.