II SA/Po 323/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania K. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w T. , uchyliło decyzję Wójta Gminy T. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] marca 2019 r., [...] w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. W dniu [...] lutego 2018 r. K. sp. z o.o. zbyła działkę [...] położoną w T. ([...]), objętą uchwałą Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w T. , w rejonie drogi krajowej nr [...] i ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. W. z 2016 r., poz. 4261, dalej "plan [...]") (k. 117-124 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Plan [...] ustalił przeznaczenie działki [...] w części jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (oznaczony symbolem 3P/U), a w części jako teren infrastruktury technicznej (oznaczony symbolem 1IT). Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., [...] Wójt ustalił dla K. sp. z o.o. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł (k. 51–53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Opłatę naliczono na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Organ wyjaśnił, że przed wejściem w życie planu [...] nie było dla działki [...] innego obowiązującego planu. Wówczas to (faktyczny sposób użytkowania terenu) stanowiła ona działkę częściowo zabudowaną obiektem magazynowym, w pozostałej części była użytkiem rolnym w znacznym stopniu zadrzewionym, częściowo użytkowaną jako miejsce postojowe dla samochodów. Na skutek uchwalenia planu [...] nastąpił wzrost wartości działki [...], co potwierdził operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. D. K.. Wójt podkreślił, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami stwierdzając, iż wzrost wartości nieruchomości jest bezsprzeczny i obiektywny. Ustalono, że wartość działki [...] wzrosła o [...] zł. W planie [...] procentowa stawka opłaty planistycznej została ustalona na poziomie 30%, co doprowadziło do wyznaczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik K. sp. z o.o., radca prawny J. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją (k. 34–35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym zakresie wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania prezesa i pracowników K. sp. z o.o. na okoliczność braku doręczenia decyzji, zwrócenie się do Poczty Polskiej S.A. o wynik postępowania reklamacyjnego dotyczącego doręczenia przesyłki poleconej [...], zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonalności decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. K. sp. z o.o. doręczono zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Następnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z aktami sprawy i dopiero w tym dniu K. sp. z o.o. dowiedziała się o decyzji Wójta z dnia [...] marca 2019 r. Podkreślono, że spółka nie otrzymała przesyłki poleconej 00459007734472061250, w której znajdował się odpis decyzji. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, ale spółka zaprzecza, aby awizo zostało pozostawione w jej siedzibie (przy ul. [...] w T. ) lub skrzynce do tego przeznaczonej. Wskazano, że uprzednio zdarzały się przypadki błędnego doręczania korespondencji adresowanej do spółki do rąk R. K. zamieszkującej przy ul. [...] w T. . Jednocześnie podkreślono, że R. K. pozostaje w konflikcie prawnym i faktycznym z likwidatorem spółki. W tych okolicznościach zaznaczono, że należy uznać, iż fikcja doręczenia przez dwukrotne zawiadomienie nie miała miejsca i tym samym nie można nieodebraną korespondencję pozostawić w aktach ze skutkiem doręczenia. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik K. sp. z o.o. wniósł o przeprowadzenie dowodu na okoliczność niedoręczenia decyzji oraz niewydania awizo z następujących dokumentów: zawiadomienia Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] września 2020 r. oraz reklamacji z dnia [...] września 2020 r. (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazano, że w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono jednoznacznie okoliczności podjęcia w dniu [...] marca 2019 r. próby doręczenia przedmiotowej przesyłki. Zaznaczono także, że listonosz, który był odpowiedzialny za jej doręczenie nie świadczy obecnie pracy na rzecz Poczty Polskiej S.A. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Wójt odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że organ w drodze podjętych czynności wyjaśniających, w tym analizy materiału dowodowego, ustalił, że mogło dojść do zaniechania dostarczenia zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki poleconej zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2019 r., [...] Wątpliwości te rozstrzygnął na korzyść strony uznając, że przedmiotowa decyzja – jako niedoręczona – nie uzyskała waloru ostateczności. W konsekwencji nie można zastosować normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie spraw zakończonych decyzją ostateczną. Jednocześnie organ wstrzymał wykonanie decyzji również ze względu na brak uzyskania przez nią przymiotu ostateczności. W załączeniu postanowienia przesłał odpis przedmiotowej decyzji celem umożliwienia stronie zapoznania się z jej treścią. Pismem z dnia [...] października 2020 r. pełnomocnik K. sp. z o.o. złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Wójta z dnia [...] marca 2019 r., [...] (k. 24–25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniu zarzucono rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, gdy organ ustalił okoliczność niedoręczenia decyzji stronie oraz nieuchylenie decyzji ze względu na fakt, że strona została pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu na etapie wydania decyzji. W uzasadnieniu podkreślono, że stronie w takiej sytuacji przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania. Wskazano także, że stronie nie przedstawiono uzupełniającej opinii biegłego oraz nie doręczono decyzji. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik K. sp. z o.o. złożył odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] marca 2019 r., [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (k. 18–21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 79 § 1 w zw. z art. 79 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o uzupełniającej opinii biegłego i niedoręczenie jej stronie oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji wzrostu wartości nieruchomości; 2. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nie wskazanie wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego na dzień [...] lutego 2018 r., jak i wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem; 3. art. 37 ust. 1, art. 36 ust. 3 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez oparcie decyzji o błędny operat szacunkowy nieruchomości i ustalenie szacunkowej zmiany wartości nieruchomości na kwotę [...]zł, podczas gdy wartość nieruchomości na dzień zbycia wynosiła [...] zł i z tego tytułu wzrost wartości nieruchomości szacowany w oparciu o tę drugą danę wynosi [...] zł (biegły przy określeniu ceny nieruchomości przed uchwaleniem planu zaniżył jej wartość, a przy określeniu ceny po uchwaleniu planu zawyżył jej wartość); 4. art. 154 ust. 1, 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej "u.g.n.") przez błędne dokonanie wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości niezgodnie z przyjętym celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem nieruchomości oraz błędne przyjęcie dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych; 5. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), gdyż ustalenia decyzji zostały oparte o operat szacunkowy nieodpowiadający wymaganiom i standardom zawartym w rozporządzeniu. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.) Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził, stosownej klauzuli oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przenosząc powyższe na realia sprawy Kolegium wskazało dalej, że operat szacunkowy wykorzystany na potrzeby sprawy sporządzono [...] listopada 2018 r., a organ odwoławczy orzekał [...] marca 2021 r. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł już oprzeć swego rozstrzygnięcia na tym dowodzie. Kolegium dodało, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W takim zakresie postępowanie nie powinno być przeprowadzane przez organ drugiej instancji (Kolegium przywołało w tym zakresie na poparcie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2018 r., I OSK [...]). W sprzeciwie od decyzji K. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, "wyjaśnienie kwestii w zakresie doręczenia decyzji i zażalenia spółki na postanowienie z dnia [...] września 2020 r." oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Spółka podniosła, że [...] sierpnia 2020 r. doręczono jej tytuł wykonawczy (wystawiony przez Urząd Skarbowy) i wtedy to dowiedziała się o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Gdy wystąpiła o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Wójt odmówił wznowienia, natomiast doręczył spółce decyzję z dnia [...] marca 2019 r. K. sp. z o.o. złożyła zażalenie i odwołanie, jednak rozpatrzono jedynie odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Kolegium w okolicznościach sprawy zobligowane było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego wystąpiły pewne komplikacje w płaszczyźnie proceduralnej, które zapewne (tak Sąd interpretuje argumenty sprzeciwu złożonego przez K. sp. z o.o.) wywołały zaniepokojenie spółki. Otóż rzeczywiście, jak wynika z akt administracyjnych, decyzję Wójta z dnia [...] marca 2019 r., [...] wysłano na adres u. [...] T. . Faktycznie spółka, jak twierdzi jej pełnomocnik, korespondencji tej nie otrzymała. Z tego powodu, gdy dowidziała się o decyzji (w związku z podjęciem czynności egzekucyjnych) wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wójt postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., [...] odmówił co prawda spółce wznowienia postępowania, jednak podstawą takiego rozstrzygnięcia okazały się spostrzeżenia jednoznacznie korzystne dla K. sp. z o.o. Otóż organ pierwszej instancji zgodził się, że skuteczność doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r., [...] w ramach przesyłki budziła wątpliwości [...] Dalej uznał, że wątpliwości te, jako nie dające się usunąć, rozstrzyga na korzyść spółki (art. 81a § 1 K.p.a.).. W konsekwencji Wójt zdecydował się decyzję z dnia [...] marca 2019 r., [...] ponownie doręczyć. W ustawowym terminie od ostatniego doręczenia K. sp. z o.o. złożyła odwołanie, a Kolegium rozpoznało je wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] marca 2021 r., [...]. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Kolegium przyjęło stanowisko korzystne dla spółki i uznało, że druga próba doręczenia była próbą skuteczną, a zatem złożone odwołanie nie uchybiało terminowi i mogło zostać rozpatrzone. Sąd administracyjny, zważając, na zasadę zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego/sprzeciwiającego się (art. 139 § 2 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), także przyjął, że K. sp. z o.o. w terminie i skutecznie złożyła odwołania, a Kolegium mogło w oparciu o nie rozstrzygnąć sprawę w drugiej instancji. W tym miejscu można dodać, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że nie rozpatrzono (w każdym razie nie udokumentowano tego w dostępnych Sądowi aktach) zażalenia K. sp. z o.o. od postanowienia Wójta z dnia [...] września 2020 r., [...] Postępowanie wznowieniowe nie koliduje z postępowaniem odwoławczym. Wręcz odwrotnie, podstawy postępowania wznowieniowego (wznowienie dotyczyć może tylko ostatecznej decyzji) zależą od losów postępowania odwoławczego. Jak zaznaczono wyżej, skoro odwołanie K sp. z o.o. zostało rozpoznane przez Kolegium, to oznacza, że organ odwoławczy przyjął stanowisko najbardziej korzystne dla spółki uznając (za Wójtem), iż dopiero drugie doręczenie decyzji z dnia [...] marca 2019 r. było skuteczne. W tym kontekście tym bardziej należy uznać, że losy postępowania wznowieniowego nie wpływają na uwarunkowania sprawy głównej, która – pomimo wcześniejszych komplikacji proceduralnych związanych z doręczeniem – toczy się i obecnie udział w niej K. sp. z o.o. jest bezsporny. Przechodząc do rozpoznania złożonego sprzeciwu, we właściwym mu zakresie, Sąd zaznacza, że przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna. Warto podkreślić, że decyzja kasacyjna nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jest jedynie rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność skorygowania postępowania w płaszczyźnie proceduralnej. Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej – na które też należy w tym miejscu zwrócić uwagę – Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia [...] marca 2019 r., [...] w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Z kolei zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach weryfikację decyzji pod kątem zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury sądowej i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Jak trafnie wywiodło Kolegium, decyzją ustalająca opłatę planistyczną oparta została na podstawowym dowodzie, jakim był operat szacunkowy autorstwa D. K. sporządzony [...] listopad 2018 r. Na datę decyzji Kolegium (czyli [...] marca 2021 r.) operat ten bezwzględnie utracił ważność dowodową w rozumieniu art. 156 § 3 i 4 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, najdalej przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak istotne jest, że nawet po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, tylko w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu pierwotnych 12 miesięcy. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że najdalej operat szacunkowy może być wykorzystany na potrzeby sprawy przez 24 miesiące od daty sporządzenia. Operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D. K. z całą pewnością utracił już moc dowodową, gdyż sporządzono go [...] listopada 2018 r., a więc nawet po uzyskaniu aktualizacji, mógł być on wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym do [...] listopada 2020 r. Oznacza to, że dalsze procedowanie w sprawie wymaga zlecenia przez organy sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W zaistniałej sytuacji spełnione są obie przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. (decyzja Wójta ta "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" – w tym przypadku nastąpiło to ex post, to znaczy utracił walor dowodowy najważniejszy środek dowodowy jakim jest operat szacunkowy, oraz "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" – co wyraża się w potrzebie zlecenia sporządzenia nowego operatu). Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium okoliczności uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.