I SA/Kr 433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie WSA Inga Gołowska WSA Stanisław Grzeszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. w O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ([...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...], orzekającej o zwolnieniu K. w O. z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od sierpnia 2020 r. do września 2020 r. Dotychczasowy przebieg postępowania przedstawia się następująco. W dniu 20 października 2020 r. strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za miesiące sierpień i wrzesień 2020 r. We wniosku tym Fundacja oświadczyła, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 55.10.Z zgodnie ze zgłoszeniem do KRS lub CEIDG, uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek. W dniu 28 października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ([...] decyzją nr [...], odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r. W uzasadnieniu ZUS wskazał na treść art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, i wyjaśnił, że wykazany kod PKD 55.10.Z zgodnie z danymi z rejestru REGON nie jest zgłoszony jako rodzaj przeważającej działalności, a co za tym idzie strona nie może być zwolniona z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres wskazany we wniosku. W piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku ZUS decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia 28 października 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od sierpnia 2020 r. do września 2020 r. i orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2020 r. do września 2020 r. W uzasadnieniu ZUS wskazał, że podczas ponownego rozpatrzenia stwierdzono, że K. w O. podlega wpisowi w KRS do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych; jednocześnie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej organizacja jest wpisana w KRS do rejestru przedsiębiorców; w rejestrach REGON przeważającym kodem PKD jest 94.91.Z (Działalność organizacji religijnych); w rejestrach REGON kod pozostałej działalności to kod 55.10.Z (Hotele i podobne obiekty zakwaterowania). Ponadto, podczas ponownego rozpatrywania sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem ZUS uznał, że kod PKD 94.91.Z (Działalność organizacji religijnych) jest kodem wynikającym z działalności społecznej fundacji. Natomiast kod 55.10.Z jest kodem wynikającym z prowadzenia działalności gospodarczej. Następnie ZUS decyzją wymienioną na wstępie stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 15 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu ZUS wyjaśnił, że przepisy Tarczy Antykryzysowej 5.0 wskazują jakie warunki muszą być spełnione aby płatnik mógł otrzymać zwolnienie z opłacania składek za lipiec-wrzesień 2020 r. Przy zwolnieniu z opłacania składek za lipiec, sierpień i wrzesień 2020 r. (art. 31zo ust. 8 ww. ustawy), jednym z warunków było, aby rodzaj przeważającej działalności, którą prowadzi płatnik na dzień złożenia wniosku, była działalność oznaczona kodem PKD wskazanym w ustawie, aby przedsiębiorca był zgłoszony jako płatnik składek do 30 czerwca 2020 r. oraz przychód z tej działalności (w rozumieniu przepisów podatkowych) uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który był składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek był niższy co najmniej o 75 % w stosunku do przychodu, który został uzyskany z tej działalności w tym samym miesiącu w 2019 r. Zgodność wykazania kodu PKD na wniosku badana jest na podstawie danych z rejestru REGON a w razie wątpliwości, na podstawie danych z organów ewidencyjnych CEIDG oraz KRS. Obowiązek zbadania działalności według kodu PKD dotyczył wszystkich płatników składek, w tym także stowarzyszeń czy fundacji. Według ZUS w decyzji z dnia 15 stycznia 2021 r. niezgodnie z prawem uznano, że, że kod PKD 94.91.Z (Działalność organizacji religijnych) jest kodem wynikającym z działalności społecznej Fundacji, natomiast kod PKD 55.10.Z jest kodem wynikającym z prowadzenia działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w O. zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej wydania decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a także art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy; - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim organ uznał, że decyzja z dnia 15 stycznia 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zakresie w jakim ZUS błędnie uznał, że strona skarżąca nie spełniła określonych w nim warunków przyznania mu zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r. w efekcie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z 15 stycznia 2021 r. uchylającą w całości decyzję z dnia 28 października 2020 r. z rażącym naruszeniem prawa; - art. 31zo ust. 11 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy i ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, podczas gdy przepis ten został wprowadzony do przedmiotowej ustawy dopiero w dniu 30 grudnia 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 30 lit b w zw. z art. 10 pkt 2 lit b ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia 17 lutego 2021 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 stycznia 2021 r. którą uchylono decyzję z dnia 28 października 2020 r. i orzeczono o zwolnieniu strony skarżącej z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od sierpnia 2020 r. do września 2020 r. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że każdy wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 p.p.s.a. (co korespondowało z zastrzeżeniami strony skarżącej, że decyzja z dnia 17 lutego 2021 r. jest decyzją wydaną w I instancji i powinien od niej służyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. tego artykułu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego - w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji pouczono stronę skarżącą o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w kontekście brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. okoliczność błędnego pouczenia strony o prawie wniesienia skargi do sądu zamiast lub obok prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogła skutkować odrzuceniem skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1410/20). Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w związku z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19). Stosownie do art. 32zq ust. 8 ustawy COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia była decyzją ostateczną, do które mogły zostać zastosowane tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. w tym tryb stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 do art. 159 k.p.a. Stosownie do art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne postępowanie w tych sprawach. Z kolei w myśl art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie ulega wątpliwości, że sprawa o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji toczy się na zasadach określonych przez k.p.a. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w kontekście mających w sprawie zastosowanie art. 156 -159 k.p.a. należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego w tym regulujących tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia, czyli właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym, określa art. 17 k.p.a. Kontrolę decyzji administracyjnych w tym zakresie sprawują wymienione w nim organy wyższego stopnia. Organy te mają także prawo do weryfikacji decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania, w tym również w tzw. "trybie nieważnościowym". Organami wyższego stopnia - w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a. - w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu - są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W tym miejscu należy przywołać również art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiący, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Analizując zatem treść decyzji z dnia 17 lutego 2021 r. nasuwają się uzasadnione wątpliwości, czy w sprawie został prawidłowo zastosowany art. 157 § 1 k.p.a. Z sentencji wynika, że decyzję wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (który w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania), a decyzję podpisał Zastępca Dyrektora, przy czym w odróżnieniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Zastępca Dyrektora nie działał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe niejasności nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie i ocenę, że zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem regulacji art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. i z zastosowaniem ewentualnie art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a., a w kwestiach nieuregulowanych tymi przepisami należy stosować przepisy regulujące postępowanie zwyczajne. Nie budzi wątpliwości, że ZUS wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., do czego był uprawniony na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). W aktach sprawy nie ma żadnego śladu, który wskazywałby, że w przedmiotowej sprawie zostało sporządzone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i takie zawiadomienie zostało wysłane stronie skarżącej przed wydaniem decyzji, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji ZUS stwierdzając nieważność decyzji z dnia 15 stycznia 2021 r. powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie w uzasadnieniu wskazał, że niezgodnie z prawem uznano, że kod PKD 94.91.Z (Działalność organizacji religijnych) jest kodem wynikającym z działalności społecznej Fundacji, natomiast kod PKD 55.10.Z jest kodem wynikającym z prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie z rażącym naruszeniem prawa wydał w dniu 15 stycznia 2021 r. decyzję uchylającą w całości decyzję z dnia 28 października 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania składek należnych za okres od sierpnia 2020 r. do września 2020 r. i orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2020 r. do września 2020 r. Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy domniemywać, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2021 r. było wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia dwie przesłanki: wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Jeśli chodzi o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Natomiast w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W tym miejscu należy zauważyć, że na kanwie stosowania art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 wielokrotnie wypowiadały się już wojewódzkie sądy administracyjne, które odmiennie niż ZUS oceniały możliwość zastosowania tego przepisu np. wobec fundacji i stowarzyszeń. W zaskarżonej decyzji ZUS w żaden sposób nie wykazał owego "rażącego naruszenia prawa". Stwierdzenie, że cyt. "Zakład Ubezpieczeń Społecznych niezgodnie z obowiązującym prawem uznał, że kod PKD94.91.Z (Działalność organizacji religijnych) jest kodem wynikającym z działalności społecznej fundacji. Natomiast kod 55.10.Z jest kodem wynikającym z prowadzenia działalności gospodarczej", bardziej odnosi się do ustaleń faktycznych sprawy, a nie wskazuje na rażące naruszenia prawa, szczególnie w sytuacji, gdy brak jest wskazania konkretnego przepisu prawa, który rażąco został naruszony. Powyższe, liczne i ewidentne naruszenia przepisów postępowania skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.