II SA/Rz 806/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. II SA/Rz 806/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2021 r. nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Kolegium zawiesiło postępowanie w sprawie odwołania złożonego przez M.M. od decyzji Wójta Gminy [....] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup części do samochodu, do czasu zakończenia sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w [...] dotyczącej odwołania M.M. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2020 r. Kolegium zobowiązało M.M. do niezwłocznego poinformowania o wydaniu prawomocnego wyroku w wyżej opisanej sprawie. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M.M. powołał argumentację wskazującą na brak środków do życia. Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem - działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] stycznia 2021. Wyjaśniło, że powodem zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia z opieki społecznej była konieczność ustalenia dochodów strony wnioskującej o świadczenie. Z informacji ZUS uzyskanej na skutek wystąpienia Kolegium wynikało, że M.M. na podstawie decyzji tego organu z [...] maja 2020 r. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy do 31 marca 2023 r., jednak nie pobiera renty, gdyż złożył odwołanie od decyzji ZUS do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] Przekazywaną na jego rzecz rentę zwracał na konto ZUS. Bezspornym jest, iż rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przyznania pomocy społecznej uzależnione jest od ustalenia dochodu zainteresowanego, a to ustalenie uzależnione jest od rozstrzygnięcia Sądu. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował z urzędu możliwość przewidzianą w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowanie. Do dnia rozpoznania sprawy przez Kolegium nie zaszły zmiany uprawniające do uchylenia postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.M. podniósł, że w marcu 2020 r. odwołał się od orzeczenia lekarza orzecznika do komisji lekarskiej ZUS i czekał na wezwanie na badanie, ale badanie komisji lekarskiej odbyło się zaocznie. ZUS decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] ustalił skarżącemu prawo do renty. Decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. obligującego organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pracownicy ZUS tego prawa mu nie zapewnili. ZUS przed uprawomocnieniem się swej decyzji z [...] maja 2021 r., a nawet przed jej doręczeniem, przystąpił do wypłacania renty skarżącemu, co w jego ocenie jest działaniem bezprawnym, bowiem przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji. Tym samym takim działaniem ZUS także jawnie złamał art. 130 § 1 i 2 k.p.a., które to jasno i wyraźnie wskazują, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. ZUS przed uprawomocnieniem się decyzji z [...] maja 2020 r. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w [....] o jej wydaniu. Organ natychmiast wstrzymał wypłacanie mu zasiłków pozbawiając go środków do życia. Kolegium wydając zaskarżone postanowienie dało wyraz nieczułości na ludzką krzywdę. Skarżący jest osobą chorą, poruszającą się na wózku inwalidzkim i z pomocą chodzika oraz niepełnosprawną w stopniu znacznym. Kolegium uzależnia wydanie decyzji od wydania przez SO w [...] prawomocnego wyroku. Tymczasem w związku z pandemią wyrok prawomocny może zapaść dopiero po 2 latach, a skarżący już przez 11 miesięcy pozostaje bez środków. Od marca 2021 r. nie wykupuje leków, nie opłaca rachunków za prąd ani nie kupuje żywności. Na chwilę obecną decyzja z [...] maja 2020 r. jest decyzją nieprawomocną i dlatego nie podlega wykonaniu. W związku z tym od stycznia 2020 r. do dziś skarżący pozostaje bez prawa do renty i jego dochód wynosi 559,34 zł miesięcznie, a dochód w takiej wysokości uprawnia go do przyznania mu pomocy finansowej, której nie otrzymuje. W związku z powyższym wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów I i II instancji oraz orzeczenie zgodne z wnioskiem złożonym w OPS [...] [...] października 2020 r., tj. przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 800 zł na zakup części do samochodu na miesiąc listopad 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium zawiesiło toczące się z odwołania M.M. postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego do czasu rozpoznania przez SO w [...] jego odwołania od decyzji ZUS z [...] maja 2020 r. o przyznaniu mu prawa do renty. Kolegium stwierdziło, że pismem z [...] grudnia 2020 r. ZUS poinformował, że decyzja ustalająca prawo do renty dla M.M. na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2023 r. nie jest prawomocna, ponieważ odwołanie od niej wniósł M.M. Od tego rozstrzygnięcia, zdaniem Kolegium, zależy rozpoznanie sprawy o przyznanie zasiłku celowego. W kolei skarżący podniósł, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji, w związku z czym liczy na szybkie załatwienie sprawy, by nie został pozbawiony środków do życia. Zarzucił jednocześnie, że organ I instancji bezprawnie zalicza do jego dochodu dochód którego nie otrzymuje, a co za tym idzie, nie może nim rozporządzać. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. II SA/Łd 895/20 - LEX nr 3188336). Konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2021 r. III SA/Łd 867/20 - LEX nr 3147850). Zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (tak m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 24 lutego 2021 r. III SA/Po 635/20 - LEX nr 3151488). Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku skarżącego z [...] października 2020 r. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 800 zł z przeznaczeniem na zakup części do samochodu i opłacenie naprawy. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia ze względu na ustaloną wysokość dochodu przekraczającą kryterium dochodowe. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, który we wniesionym odwołaniu podważył zaliczenie do dochodu świadczenia rentowego przyznanego na podstawie decyzji od której się odwołał i złożył jednocześnie wniosek o wstrzymanie jego wypłaty. Dla oceny zasadności zawieszenia postępowania konieczne jest przytoczenie podstawy materialnoprawnej kierowanego do organu żądania, a następnie jej analiza w kontekście prawnym i faktycznym sprawy. Podstawę materialnoprawną przyznania zasiłku celowego stanowi art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności może być on przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (...). Z treści tego przepisu wynika, że świadczenie to przyznawane jest w sytuacjach nagłych. Świadczy o tym chociażby fakt, że jest przyznawane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W odróżnieniu od zasiłku stałego czy okresowego, zasiłek celowy pozostawiony jest uznaniu administracyjnemu. Zatem sam fakt spełnienia przesłanek do jego przyznania nie będzie jeszcze równoznaczny z jego przyznaniem. Prawo do tego świadczenia konsumuje się wraz z jednorazowym przyznaniem do dyspozycji uprawnionego. Korzystanie z uznania administracyjnego przez organ pomocy społecznej badający sprawę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej powinno się opierać przede wszystkim na ustaleniu, czy charakter potrzeby uzasadnia zakwalifikowanie jej jako bytowej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi, czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do zainteresowanego zaspokajana za pomocą środków publicznych. Jeżeli wystąpiło drugie z tych zdarzeń, organ pomocy społecznej jest uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego, uzasadniając to brakiem cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby. Przyznanie zasiłku celowego jest przy tym uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Na tle sprawy powstaje zatem pytanie, czy odwołanie od decyzji przyznającej świadczenie rentowe i wstrzymanie wypłaty tego świadczenia stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 10 i art. 8 ust. 3 u.p.s., dochód osoby samotnie gospodarującej, a więc prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego poziom uzasadnia przysługiwanie świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od poziomu dochodu, powinien wynosić nie więcej niż 701 zł. Kwota ta, stanowiąca kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, powinna spełniać ponadto dwa warunki: 1) powinna być uwzględniana w wymiarze miesięcznym i odpowiadać sumie przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku oraz 2) powinna uwzględniać w swojej wysokości wszystkie zsumowane przychody z wyłączeniem obciążeń wymienionych w art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.p.s. W kwestii spornej odnośnie przysługującego skarżącemu prawa do renty organ ustalił, że skarżący dwukrotnie zwrócił otrzymaną należność na konto ZUS. W związku z brakiem możliwości wypłaty świadczenia z przyczyn niezależnych od organu rentowego, na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53) wypłata świadczenia została wstrzymana od dnia 1 września 2020 r. Ponadto organ rentowy wyjaśnił, że decyzja z 11 maja 2020 r. nie jest prawomocna, gdyż skarżący wniósł od niej odwołanie do SO w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu spawa, która zawisła przed SO w [....] nie stanowiła prejudykatu w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a podnoszona w odwołaniu kwestia wysokości dochodu, dla ustalenia kryterium dochodowego, powinna podlegać samodzielnej ocenie organu odwoławczego. Zgodnie z powołanym w piśmie ZUS art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli świadczenia nie mogą być doręczone z przyczyn niezależnych od organu rentowego. W sytuacji wstrzymania wypłaty świadczenia na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5, prawo do niego nie wygasa i mimo jego niezrealizowania nadal przysługuje uprawnionemu do dnia śmierci. Brak wniosku emeryta czy rencisty o wypłatę wstrzymanego świadczenia nie oznacza jednak, że emerytura lub renta niepobrana przez uprawnionego przepada. Niepobrane świadczenie nadal jest świadczeniem majątkowym uprawnionego. Jeżeli skarżący odmówił dwukrotnie przyjęcia świadczenia emerytalnego, to wstrzymanie wypłaty świadczeń jest zgodne z art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Złożenie następnie wniosku o wznowienie wypłaty świadczenia powoduje, że świadczenie emerytalne może zostać wypłacone za okres nie dłuższy niż 3 lata poprzedzające bezpośrednio miesiąc, w którym taki wniosek złożono (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 6 lipca 2017 r. III AUa 49/17 - LEX nr 2348556). Okoliczności te powinny były zostać przez organ ocenione samodzielnie. Ponadto stwierdzić należy, że zawieszenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego gubi sens świadczenia celowego i mija się z jego celem, którym jest zabezpieczenie nagłej potrzeby bytowej. Uznaniowy zaś charakter tego świadczenia pozwala organowi na rozpoznanie wniosku o jego przyznanie w ramach przysługującego luzu decyzyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie SKO z [...] marca 2021 r., jak również poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] stycznia 2021 r.