I OSK 2241/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. i B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1108/21 oddalającego sprzeciw E.P. i B.D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Rozwoju i Technologii; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E.P. i B.D. solidarnie kwotę 1 037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", wyrokiem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1108/21 oddalił sprzeciw E.P. i B.D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej jako "Minister", z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z [...] grudnia 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] na odcinku od [...] do [...]. Decyzją z [...] listopada 2020 r., Wojewoda ustalił natomiast odszkodowanie w kwocie [...] zł – na rzecz E.P. i B.D. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie [...] oraz na rzecz J.M. w kwocie [...]. E.P., B.D. i J.M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając w szczególności wadliwość operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister powołał się na art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), dalej jako "specustawa drogowa", art. 134 ust. 1, 3 i 4 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a także § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej jako "Rozporządzenie", określające zasady ustalania wysokości odszkodowania i zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 20 kwietnia 2020 r. sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego J.L., który w jego ocenie zawiera nieprawidłowości uniemożliwiające jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Minister wskazał, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Dalej organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r.) objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Organ drugiej instancji przytoczył treść art. 1 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), dalej jako "u.d.p." i zaznaczył, że transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Innymi słowy z uwagi na mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Analogiczne zastrzeżenia organ skierował do operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.L., sporządzonego 17 sierpnia 2020 r. na zlecenie dotychczasowych właścicieli. Ponadto w kontroperacie szacunkowym pominięto opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. W ocenie organu drugiej instancji takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. W sprzeciwie od powyższej decyzji E.P. i B.D., dalej jako "skarżący", zarzucili Ministrowi podjęcie decyzji, mimo braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, leżały na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] i w części przeznaczone były pod drogę wewnętrzną (oznaczoną symbolem 8 KDW), a w części pod drogę publiczną (klasy ekspresowej - oznaczonej symbolem 1 KDS). Dalej podniósł, że przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika wprost z § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód operacie szacunkowym, poza przywołaniem zróżnicowania planistycznego, dokonał wyceny całej nieruchomości, jakby w całości nieruchomość przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. W ocenie WSA konsekwencją takiego podejścia było dokonanie jej wyceny według reguł ustanowionych w § 36 ust. 4 ww. Rozporządzenia, w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Powołując się na orzecznictwo WSA wskazał, że transakcje takie mogłyby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Przeznaczenie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod "drogę wewnętrzną", nie może być zrównywane z jego przeznaczeniem pod "drogę publiczną", a więc tego rodzaju drogę, której status (wykreowany w trybie przewidzianym w art. 7 u.d.p.), prowadzi do wyłączenia jej z powszechnego obrotu (art. 2a u.d.p.). WSA stanął na stanowisku, że skoro część przejętej nieruchomości według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a część po drogę publiczną, obowiązkiem rzeczoznawcy, jak słusznie stwierdził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było po pierwsze ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tym różnym przeznaczeniem, a po drugie dokonanie odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne – przy czym w odniesieniu do tych ostatnich, rzeczoznawca zobligowany był także do zbadania, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny zgodnie z regułami określonymi w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. WSA uznał zatem, że rozstrzygnięcie Ministra było słuszne. WSA przyznał także, że również operat sporządzony na zlecenie stron, analogicznie jak operat autorstwa J.L., jako punkt odniesienia przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, co niezależnie od wątpliwości, które względem tego operatu kierował Wojewoda, wykluczało uznanie go za miarodajny dowód w sprawie. WSA wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego Minister nie mógł zlecić takiej wyceny we własnym zakresie, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Skarżący wywiedli od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez pominięcie treści 136 § 2 k.p.a., w kontekście oceny braku przesłanek do wydania przez Ministra decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., 2) naruszenie prawa procesowego poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, w sposób określony w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.),dalej jako "p.p.s.a." oraz 3) pominięcie wniosku Skarżących o nałożenie grzywny na organ oraz wniosku w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o (1) zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości bądź uchylenie w całości wydanego przez Sąd orzeczenia oraz uchylenia skarżonej decyzji Ministra, w sposób zobowiązujący go do rozpoznania sprawy zgodnie z treścią art. 136 § 2 k.p.a., tj. zgodnie z żądaniem stron, wywiedzionym w odwołaniu od decyzji Wojewody wraz z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy (tj. rozpoznania wszystkich złożonych w sprawie wniosków dowodowych), (2) wymierzenie - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - Ministrowi grzywny w wysokości 10.000 zł, w związku z rażącym naruszeniem prawa polegającym na bezpodstawnym odstąpieniu od realizacji zgodnego żądania stron w przedmiocie wydania decyzji reformatoryjnej, tj. poprzez rażące naruszenie obowiązku działania zgodnie z treścią art. 136 § 2 k.p.a., a także (3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W tak ustalonych granicach rozpoznania skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. oraz art. 136 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać wyłącznie czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosownie do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, poglądu przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być rozpatrywane samoistnie, a ich treść powinna być interpretowana z uwzględnieniem norm wynikających z art. 136 k.p.a., który reguluje dopuszczalność prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, czy z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21) Przenosząc treść powyższych spostrzeżeń na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący przedstawili konkurencyjny operat szacunkowy dotyczący nieruchomości objętej postępowaniem, a także wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W sytuacji takiej organ odwoławczy dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzając wadliwość operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie organu pierwszej instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że kontroperat przedstawiony przez skarżących z powodu stwierdzonych w nim wad oraz faktu sporządzenia przez biegłego niepowołanego przez organ prowadzący postępowanie był nieprzydatny do rozpatrzenia sprawy miał zatem dopuszczoną przepisami postępowania możliwość samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego przez zlecenie przygotowania dodatkowego operatu szacunkowego. Zauważyć przy tym należy, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, że postępowanie przed organem drugiej instancji nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania zasadności odwołania, ale polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, której zakres został wyznaczony decyzją organu pierwszej instancji. Skoro zatem na skutek wniesienia odwołania zakres sprawy administracyjnej nie uległ zmianie, a strona kwestionuje jedynie prawidłowość ustaleń organu mającą wpływ na wydane rozstrzygnięcie i przedstawia przeciwdowody domagając się jednocześnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, to organ ten był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego, dokonania jego oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Minister uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez wyznaczonego przez organ pierwszej instancji biegłego nie pozwalał na ustalenie wysokości przysługującego stronom odszkodowania. Podstawą dla tak sformułowanego stanowiska był fakt nieuwzględnienia przez biegłego, że szacowana nieruchomość w związku z częściowym przeznaczeniem jej na drogę publiczną, a częściowym na drogi wewnętrzne miała charakter mieszany i nieustalenie proporcji, w jakiej szacowana nieruchomość przeznaczona została pod drogi publiczne, a w jakiej pod drogi wewnętrzne, co wpływało na wynik szacowania wartości nieruchomości i w konsekwencji także wysokość odszkodowania. W sytuacji takiej, nie dysponując niezbędną, specjalistyczną wiedzą pozwalającą na ustalenie proporcji tych dróg w szacowanej nieruchomości i określenie wartości nieruchomości ze względu na planowane przeznaczenie jej części zobowiązany był zlecić sporządzenie odrębnego operatu szacunkowego wolnego od tych wad a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie tego przepisu czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw z art. 64b § 1 i art. 182 § 2a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie wskazać należy, że w analogicznej sprawie z udziałem stron niniejszego postępowania wydany został wydany wyrok z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21, na mocy którego również uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji i decyzję kasatoryjną organu odwoławczego. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu w sprawie możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., nie dostrzegając w działaniach Ministra uchybień, które uzasadniałyby zastosowanie wskazanej w tym przepisie sankcji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że możliwość orzeczenia wspomnianej grzywny została pozostawiona uznaniu sądu orzekającego w sprawie. W ocenienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia sama w sobie wymierzenia grzywny, a do jej nałożenia niezbędne jest wystąpienie w sprawie dodatkowych okoliczności, które przemawiałyby za wymierzeniem tej dodatkowej dolegliwości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.