III OSK 1440/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Go 555/21 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 9 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B.H. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 9 października 2020 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Czerwieńska decyzją z 20 marca 2020 r. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie oczyszczalni ścieków w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]. Decyzja została wydana na wniosek Gminy Czerwieńsk z 23 listopada 2016 r. Jako podstawę decyzji organ I instancji powołał między innymi art. 6 ust. 2 oraz art. 11 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936 – dalej: ustawa zmieniająca). Przed wydaniem decyzji organ I instancji uzyskał uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim (postanowienie z 19 grudnia 2019 r.) oraz opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zielonej Górze z 4 listopada 2019 r. Odwołania od powyższej decyzji wniosły strony postępowania, w tym między innymi skarżąca. Decyzją z 9 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję z 9 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w sprawie miała kwestia stanu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej przez wadliwe przyjęcie, że dyspozycja normy zawartej w przepisie jest wypełniona już na skutek samego formalnego wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i samego formalnego ustalenia zakresu tego raportu. W ocenie skarżącej, sankcją uzupełnienia tego zakresu w okresie po zmianie przepisów jest konieczność zastosowania przepisów ustawy środowiskowej w brzmieniu od 1 stycznia 2017 r. Po drugie, niewłaściwą wykładnię przepisów intertemporalnych, tj. art. 6 ust. 4 ustawy zmieniającej przez wadliwe przyjęcie, że dla zastosowania przepisów dotychczasowych wystarczające jest zbadanie wyłącznie woli inwestora co do brzmienia przepisów mających stanowić podstawę przeprowadzenia "inwestycji" oraz daty formalnego sporządzenia postanowienia określającego zakres raportu. W ocenie skarżącej, wykładnia systemowa i celowościowa "nakłada na Sąd zbadanie zarzutu pozorności tych działań". Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie przepisów intertemporalnych, tj. art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 63 ust. 1 i 4 w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. przez pominięcie, że podstawą zastosowania nowych przepisów może być wyłącznie prawomocne postanowienie określające zakres raportu, a nie postanowienie zaskarżalne w dniu wejścia w życie zmian (tj. 1 stycznia 2017 r.). Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości, a także zwrot od organu wydającego zaskarżoną decyzję niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym opłaty od skargi i wynagrodzenia radcy prawnego wg norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Sądu I instancji jedynie zwięźle przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, szczegółowo już opisany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że ustawa zmieniająca wprowadziła istotne zmiany w przepisach ustawy środowiskowej, między innymi w zakresie treści raportu, uzgodnień oraz właściwości rzeczowej organu. Ustawa zamieniająca weszła w życie 1 stycznia 2017 r. i zawiera reguły intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie ustawy środowiskowej, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ustawy środowiskowej) zostało wydane 22 grudnia 2016 r. Z treści art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, w tym jego wykładni systemowej lub celowościowej (która nie została szerzej zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), nie wynika, żeby dla zastosowania dotychczasowych przepisów raport musiał był kompletny (w takim znaczeniu, że nie będzie podlegał uzupełnieniom) lub, żeby postanowienie określające zakres raportu było ostateczne i przewidywało kompleksowo wymogi dla raportu. Przeciwnie, z istoty postępowania w sprawie uzyskania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wynika, że raport może być uzupełniany w toku postępowania, a postanowienie określające zakres raportu nie zamyka drogi do tego rodzaju uzupełnień. Wynika to z konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa oraz stron w postępowaniu oraz obowiązku uzyskania stosowanych opinii i uzgodnień organów współdziałających. Zarówno społeczeństwo, strony, jak i w szczególności organy współdziałające (opiniujące i uzgadniające) mogą formułować wnioski i zastrzeżenia, którą będą skutkowały koniecznością uzupełnienia raportu. Tego rodzaju wymogi mogą nakładać również organy prowadzące postępowanie w sprawie. Podzielenie stanowiska skarżącej prowadziłoby w istocie do niedopuszczalnego ograniczenia stosowania przepisu intertemporalnego, ponieważ przepisy dotychczasowe mogłoby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której postępowanie przed organem I instancji osiągnęło przed wejściem w życie nowelizacji etap kiedy wydana została ostateczna i prawomocna decyzja środowiskowa. Tylko bowiem w takim przypadku można mieć pewność, że złożony raport był kompletny, a postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia raportu nie było – jak to wskazuje skarżąca – pozorne (przy czym skarżąca nie wyjaśnia, w jaki sposób ocena "pozorności" postanowienia określającego zakres raportu miałaby zostać przeprowadzona). Na każdym wcześniejszym etapie postępowania może natomiast dojść do konieczności uzupełnienia raportu. Wykładnia art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej prezentowana przez skarżącą prowadzi w istocie do wniosku, że w każdym przypadku po wejściu w życie tej nowelizacji obowiązują przepisy nowe, co całkowicie podważa ratio legis tej regulacji. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, sformułowany samodzielnie, jak i w związku z art. 63 ust. 1 i 4 oraz w związku z art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym, na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, w przypadkach, o których stanowi art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą [...]. W toku postępowania wnioskodawca złożył oświadczenie na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy zmieniającej o stosowaniu w sprawie przepisów dotychczasowych, czyli obowiązujących przed 1 stycznia 2017 r. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że oświadczenie tego rodzaju należało złożyć jedynie w przypadku wyboru "nowego" stanu prawnego, a brak takiego oświadczenia oznaczał stosowanie przepisów ustawy w wersji przed zmianą. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji nie sformułował stanowiska, że "dla zastosowania przepisów dotychczasowych wystarczające jest zbadanie wyłącznie woli inwestora". Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.