VI SA/Wa 1732/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za ich używanie oddala sprzeciw Zaskarżoną w tej sprawie ww. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Minister Aktywów Państwowych (dalej organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca spółka, strona), uchylił decyzję z [...] stycznia 2021 r. wydaną przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. (dalej organ I instancji) nakazującą skarżącej spółce dokonanie niezwłoczne rejestracji sześćdziesięciu ośmiu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie sześćdziesięciu ośmiu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 46 308 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1689), art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał w decyzji, że w dniu [...] lipca 2019 r. została przeprowadzona kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w obiekcie [...] przy ul. [...] w G., zajmowanym przez skarżącą spółkę na potrzeby prowadzonej działalności. Kontrola została przeprowadzona w obecności K. K. – pracownika mającego wiedzę na temat odbiorników. W trakcie kontroli ujawniono w obiekcie 68 odbiorników telewizyjnych marki [...], które odbierały program, do odbiorników doprowadzone były dekodery DVBT, okres używania odbiorników w obiekcie wynosił 6 miesięcy. Dane te zostały ustalone na podstawie ustnego oświadczenia K. K.. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, podpisany bez zastrzeżeń przez K. K. oraz osoby przeprowadzające kontrolę. Do protokołu załączono listę czynności wykonywanych podczas kontroli, notatkę do załącznika do protokołu, informację RODO, oświadczenie K. K. jako sp. ds. administracji. W oświadczeniu tym wskazano, że 68 odbiorników telewizyjnych w obiekcie zajmowanym przez stronę jest w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, uruchomienie tych odbiorników w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie jest możliwe, gdyż pokoje zajęte są przez gości. 25 lipca 2019 r. K. K. nadała za pośrednictwem poczty oświadczenie, w którym poinformowała, że w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolą uchyla się od skutków oświadczenia zawartego w protokole, oświadczeniu, liście czynności i notatce, które podpisała pod wpływem celowego wprowadzenia jej w błąd przez kontrolerów. Ponadto podczas kontroli wielokrotnie informowała kontrolerów, iż nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania spółki i nie łączy ją z nią żaden stosunek prawny. Nie jest pracownikiem strony, nie posiada wiedzy o ilości i stanie technicznym oraz okresie używania odbiorników w obiekcie. W dniu kontroli miała problemy ze wzrokiem i nie miała możliwości przeczytania dokumentów, które podstępnie dali jej do podpisu kontrolerzy. Dane w tych dokumentach są nieprawdziwe; wniosła o wyciągnięcie konsekwencji służbowych wobec kontrolerów. W odpowiedzi na wezwanie organu strona - skarżąca spółka poinformowała, że K. K. nie jest i nie była jej pracownikiem oraz nie pełni i nie pełniła funkcji w spółce (pismo nadane 17 września 2019 r.). Pismem z 26 listopada 2019 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. W odpowiedzi strona zakwestionowała stanowisko organu i wniosła o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość – kontrola została przeprowadzona nieprawidłowo, zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający. Zakwestionowała też ilość odbiorników telewizyjnych w kontrolowanym obiekcie. Kolejnym pismem (data nadania 15 stycznia 2020 r.) strona podtrzymując dotychczasowe twierdzenia i wnioski podniosła, że w trakcie kontroli nie ustalono w jakim charakterze i przez kogo zatrudniona jest K. K., natomiast w piśmie z 1 kwietnia 2020 r. (data nadania) wyjaśniła, że K. K. przebywała w obiekcie okazjonalnie (była takim pracownikiem jak np. kierowca dostawy pieczywa czy pracownik zakładów energetycznych), stąd też zarówno kontrahent spółki [...] sp. z o.o. (gdzie była zatrudniona) jak i sama K. K. nie mieli i nie mają wiedzy na temat przedmiotowych rzekomych odbiorników telewizyjnych. Ww. decyzją z [...] stycznia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję nakazującą skarżącej spółce dokonanie niezwłoczne rejestracji 68 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za używanie 68 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 46 308 zł. Według organu w dniu kontroli K. K. wykonywała pracę w kontrolowanym obiekcie, nie odmówiła udziału w kontroli, złożone na piśmie oświadczenie opatrzyła własnoręcznym podpisem i pieczęcią firmową [...] sp. z o.o., wskazała konkretną liczbę odbiorników (a nie szacunkową) oraz okres ich używania, podała, że jest "sp. ds. administracyjnych", a także odmówiła kontrolerom dostępu do pokoi ze względu na obecność gości. Stanowi zatem wiarygodne źródło dowodowe, którego wartości dowodowej nie można zakwestionować. Kontrolerzy nie mieli powodu aby poddawać w wątpliwość wiedzę K. K. na temat odbiorników używanych przez stronę w kontrolowanym obiekcie. Kontrola nie została przeprowadzona w obecności gościa hotelowego lecz osoby, która podała, że jest specjalistą ds. administracyjnych, posługiwała się pieczęcią firmową, wskazała konkretną liczbę odbiorników i okres ich używania. Analiza treści protokołu z kontroli nie wskazuje na okoliczność jakoby pracownik uczestniczący w kontroli nie rozumiał znaczenia składanych oświadczeń w zakresie zdolności odbiornika do natychmiastowego odbioru programów oraz okresu jego używania. K. K. w dniu kontroli wykonywała pracę w kontrolowanym obiekcie i nie odmówiła udziału w kontroli, gdyby oznajmiła, że ma chwilowe problemy ze wzrokiem i nie może zapoznać się z treścią dokumentów, informacje te zostałyby z pewnością zapisane w protokole. Wobec powyższego K. K. dysponowała wiedzą niezbędną dla ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez nakazanie stronie dokonania niezwłocznej rejestracji 68 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i ustalenie opłaty w kwocie 46 308 zł, pomimo że w sprawie brak podstaw do uznania, iż strona używa 68 odbiorników telewizyjnych, w szczególności podstawą do takiego stwierdzenia nie mogą być ustalenia w czasie nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, w tym w szczególności poprzez uznanie, iż kontrola będąca podstawą do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, podczas gdy w stosunku do pracowników Poczty Polskiej skierowano zarzut niewłaściwego wykonywania obowiązków w czasie kontroli przez osobę, która w tej kontroli uczestniczyła, w tym w szczególności wskazano na wprowadzenie w błąd K. K., a co też wskazuje, iż kontrola została przeprowadzona wadliwie, zatem nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, w tym w szczególności nieuzasadnione pominięcie oświadczenia K. K., w którym wskazuje ona, iż nie posiada wiedzy w zakresie odbiorników RTV w obiekcie, w którym przeprowadzona została kontrola, a podpisane przez nią dokumenty miały jedynie potwierdzać jej obecność w czasie kontroli, - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego w sprawie oraz błędną ocenę zebranych dowodów, w tym w szczególności poprzez nieprawidłowe uznanie, iż K. K. stanowi wiarygodne i wystarczające źródło dowodowe w niniejszej sprawie i jest pracownikiem strony, podczas gdy w czasie kontroli nie ustalono, w jakim charakterze przebywała na terenie kontrolowanego obiektu oraz skąd miałaby czerpać wiedzę w zakresie odbiorników RTV w obiekcie, a zatem faktu, iż K. K. nie jest pracownikiem strony ani osobą upoważnioną do działania w jej imieniu, podpisane przez nią dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji sprostował błąd pisarski w decyzji z [...] stycznia 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Aktywów Państwowych (organ odwoławczy) ww. decyzją z [...] maja 2021 r. - zaskarżoną obecnie do Sądu - uchylił ww. decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2021 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego z treści protokołu wynika, iż kontrolujący nie dokonali bezpośredniego ustalenia ilości oraz stanu odbiorników. Ustalenia kontroli oparli wyłącznie na ustnym oświadczeniu K. K.. Ustalenia czy odbiorniki znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowi odbiór programu można dokonać w drodze bezpośredniego sprawdzenia tej okoliczności lub ewentualnie w drodze oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli. Zarówno jeden jak i drugi sposób ustalenia jest dopuszczalny, jednak informacja o tym fakcie musi znaleźć się w protokole z kontroli podpisanym przez kontrolujących i przez osobę uczestniczącą w kontroli. Jednakże w odwołaniu, jaki i w trakcie postępowania strona podnosiła, że K. K. nie była i nie jest jej pracownikiem i nie mogła posiadać wiedzy na temat ilości używanych przez stronę w ww. obiekcie odbiorników telewizyjnych. K. K. jest pracownikiem kontrahenta strony - spółki [...] sp. z o.o. i przebywała w miejscu kontroli okazjonalnie jako gość. Biorąc to pod uwagę oraz fakt, że podczas prowadzonego postępowania, jak i w odwołaniu, była kwestionowana ilość odbiorników w obiekcie organ uznał, że brak jest jednoznacznych ustaleń dokonanych podczas kontroli co do ilości odbiorników w obiekcie. Zatem nie ma możliwości oceny wiarygodności złożonego przez K. K. oświadczenia wiedzy, co do ilości oraz okresu używania tych odbiorników w skontrolowanym obiekcie, tym bardziej że oświadczenie to w toku postępowania zostało przez nią odwołane oraz było kwestionowane przez stronę jak i pełnomocnika strony. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił jakie usługi świadczy wobec strony firma [...] sp. z o.o. oraz nie wezwał K. K. do przedstawienia dowodów potwierdzających jej zatrudnienie w firmie [....] sp. z o.o. i zakresu jej obowiązków, a także nie przesłuchał w charakterze świadka osób, które mają wiedzę na temat wyposażenia obiektu w odbiorniki, np. kierownika obiektu, oraz nie przeprowadził oględzin miejsca kontroli. Organ oparł się wyłącznie o sporządzone podczas kontroli dokumenty nie dając wiary składanym podczas prowadzonego postępowania wyjaśnieniom strony oraz osoby uczestniczącej podczas kontroli, tym bardziej że już na wczesnym etapie postępowania K. K. złożyła oświadczenie, w którym odwołała swoje wyjaśnienia składane podczas kontroli. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien przeprowadzić w sprawie dodatkowe postępowanie z wykorzystaniem środków przewidzianych w k.p.a., w celu weryfikacji ustaleń kontroli. Z punktu widzenia reguł wskazanych art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie zasadne byłoby odebranie przez organ I instancji stosownych oświadczeń w przedmiocie kontroli, a także przesłuchanie osób posiadających wiedzę w przedmiocie kontroli w charakterze świadka, co do ilości oraz okresu używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie. Pomimo że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, to z zebranego materiału w sprawie wynika, że nie dążył do zweryfikowania ustaleń kontroli przy istnieniu ww. wątpliwości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez pełnomocnika strony w odwołaniu, winien dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych, tj. zbadać ilość i okres używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie. W tym celu organ powinien przeprowadzić oględziny miejsca kontroli, a także wezwać stronę do wskazania osoby odpowiedzialnej za funkcjonowanie obiektu (np. kierownika) oraz przesłuchać ją w charakterze świadka z odpowiednim zastosowaniem procedury przewidzianej w tym zakresie w k.p.a. Organ powinien zwrócić się także do strony (za pośrednictwem pełnomocnika) o udzielenie informacji, czy i jakie usługi świadczy wobec niej firma [...] sp. z o.o. Ponadto organ I instancji może bezpośrednio zwrócić się do K. K. o przedstawienie dowodu zatrudnienia przez firmę [...] sp. z o.o. i zakresu jej obowiązków, np. na podstawie umowy o pracę. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. Winien też ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał, w tym również treść oświadczenia złożonego przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno sprostać wymaganiom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał jako dowolne ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zastosowanie art. 136 k.p.a., którego granice zostały określone w tym przepisie i dotyczyć mogą jedynie uzupełnienia dowodów, a nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zaskarżona decyzja wymaga uchylenia, a sprawa przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem rozstrzygnięcie sprawy zapadło z uchybieniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji do Sądu został wniesiony przez skarżącą spółkę – [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji, jako że rozstrzygnięcie zostało wydane z uchybieniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, jako że samo jego wszczęcie wynikało z oczywiście nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, a przez co postępowanie powinno zostać umorzone. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia[...] stycznia 2021 roku, umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie powinno zostać wszczęte i niezasadne jest jego dalsze prowadzenie, zaś samo stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy nieprawidłowym uzasadnieniu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie jest dla strony korzystne i wymaga złożenia sprzeciwu. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nakazuje w sprawie poszukiwać przez organ I instancji dowodów obciążających stronę, czy też potwierdzających w pełni dowolne ustalenia organu w przedmiocie rejestracji odbiorników telewizyjnych. Kontrolujący nie dokonali bezpośredniego ustalenia ilości i stanu odbiorników, w postępowaniu wskazano wyłącznie na ustne oświadczenie K. K., jednak nie było ono ani prawidłowe ani wiarygodne. Skoro ustalenia dokonane podczas kontroli były nieprawidłowe, postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, zaś w celu ewentualnego ustalenia, czy strona posiada i używa niezarejestrowanych odbiorników (czemu skarżąca zaprzecza) należałoby przeprowadzić kontrolę ponownie, w sposób prawidłowy. Natomiast uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby zasadne, gdyby w sprawie istniała uzasadniona podstawa do uznania, iż strona faktycznie używa niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest bezzasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dotyczy zatem wyłącznie jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., czyli oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie weryfikuje zaś w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Art. 64e p.p.s.a. jest przepisem o charakterze legi speciali w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., różnicującym w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Uruchamia jedynie postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez organ odwoławczy ww. decyzji kasacyjnej z [...] maja 2021 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Sąd wskazuje, że powołany jako podstawa prawna tej decyzji (będącej przedmiotem sprzeciwu) art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy dopuszczalność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: - naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przy czym użyte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji organ odwoławczy obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W świetle przepisów tego artykułu organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie może bowiem przeprowadzać postępowania dowodowego w jego całokształcie w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej, gdyż prowadziłoby to również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe zasady i wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, nie można – w ocenie Sądu - przypisać organowi odwoławczemu błędu odnośnie uznania, że zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad, którymi zostało dotknięte postępowanie zakończone przez organ I instancji ww. decyzją z [...] stycznia 2021 r. Zarzuty skargi nie podważają zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego; w szczególności organ ten wskazał na braki w ustaleniach faktycznych, które sprawę ww. niezarejestrowania przez skarżącą spółkę odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych czyniły niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle opisanego wyżej - w części wstępnej tego uzasadnienia - stanu faktycznego i prawnego tej sprawy na obecnym etapie postępowania, dotychczasowy materiał dowodowy istotnie nie jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem kończącym i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym bez naruszenia zasad postępowania przed tym organem, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stanowisko organu odwoławczego w sprawie oparte zostało na stwierdzeniu, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie została wyjaśniona kwestia ilości i okoliczności używania odbiorników telewizyjnych w skontrolowanym obiekcie strony, w sytuacji gdy kontrolujący nie dokonali bezpośredniego ustalenia ilości oraz stanu tych odbiorników, a uczestnicząca w kontroli i składająca do protokołu oświadczenie w tym względzie (które legło u podstaw decyzji pierwszoinstancyjnej) ww. K. K. oświadczenie to następnie odwołała/uchyliła się od jego skutków, gdyż nie będąc pracownikiem skarżącej spółki (tylko jej kontrahenta), nie posiadała wiedzy o ilości, stanie technicznym i okresie używania odbiorników, a oświadczenie złożyła/podpisała pod wpływem wprowadzenia w błąd przez kontrolerów. W sytuacji kwestionowania przez stronę w toku sprawy i w odwołaniu ilości odbiorników w obiekcie organ uznał brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, a zatem i możliwości oceny wiarygodności złożonego przez K. K. oświadczenia wiedzy, co do ilości oraz okresu używania tych odbiorników w skontrolowanym obiekcie. W ocenie Sądu - w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy - jest to stanowisko uzasadnione, jednak z konsekwencją konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu weryfikacji ustaleń kontroli. Zakres tego postępowania jest szeroki, tak że w myśl poczynionych tu wcześniej uwag na tle zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., winno być ono udziałem organu I instancji W kontekście zarzutów i argumentacji odwołania – w sprawie nie wyjaśniono bowiem w sposób wyczerpujący i niewątpliwy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy, tak żeby możliwa była ostateczna subsumcja tych okoliczności pod zastosowane normy prawa, szczegółowo w decyzji pierwszoinstancyjnej wymienione. Oznacza to, że organ I instancji działał w sprawie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w świetle których organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć/rozważyć cały materiał dowodowy. To ostatnie polega na gruntowej analizie tego materiału przez przypisanie mocy i wiarygodności poszczególnym dowodom. Analiza ta winna doprowadzić do szczegółowego wykazania dlaczego dany dowód jest relewantny dla sprawy skutkiem nadania mu znaczenia ważniejszego niż odmienne twierdzenia/argumentacja strony i ewentualne dowody przez nią przeciwstawione. Organ nie może przy tym używać w tej materii stwierdzeń lakonicznych czy skrótowych, ale obowiązany jest posłużyć się ocenami o cechach wysokiej indywidualizacji. Z tych powodów należało odnotować prawidłowość uznania przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy w sprawie, analizowany z punktu widzenia reguł wskazanych art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a., nie pozwala na wydanie w niej rozstrzygnięcia, a decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie zasadne byłoby odebranie przez organ I instancji stosownych oświadczeń w przedmiocie kontroli, a także przesłuchanie osób posiadających wiedzę w przedmiocie kontroli w charakterze świadka, co do ilości oraz okresu używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie w czasie kontroli. Pomimo bowiem, iż organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, to z zebranego materiału w sprawie, wynika iż nie dążył do zweryfikowania ustaleń kontroli przy istnieniu (w kontekście podnoszonych zarzutów i argumentacji skarżącej spółki w sprawie) wątpliwości w obszarze czynionych ustaleń faktycznych, przede wszystkim dotyczących ww. oświadczenia K. K., na którym oparł rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ odwoławczy udzielił organowi I instancji wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Mianowicie organ ten, biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez pełnomocnika strony w odwołaniu, winien (w szczególności) dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych, tj. zbadać ilość i okoliczność okresu używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie. W tym celu powinien przeprowadzić oględziny miejsca kontroli, a także wezwać stronę do wskazania osoby odpowiedzialnej za funkcjonowanie obiektu (np. kierownika) oraz przesłuchać ją w charakterze świadka, z odpowiednim zastosowaniem procedury przewidzianej w tym zakresie w k.p.a. Powinien zwrócić się także do strony (za pośrednictwem pełnomocnika) o udzielenie informacji, czy i jakie usługi świadczy wobec niej firma [...] sp. z o.o. oraz do K. K. o przedstawienie dowodu zatrudnienia przez tę firmę i zakresu obowiązków, np. na podstawie umowy o pracę. W razie niewyjaśnienia - po wyczerpaniu tych środków dowodowych lub z powodu ich braku - faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ może dla ich wyjaśnienia przesłuchać stronę z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. (por. pełne uzasadnienie decyzji odwoławczej w tym zakresie w aktach administracyjnych sprawy). Organ odwoławczy – stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – wykazał zatem wydanie przez organ I instancji ww. decyzji z [...] stycznia 2021 r. z naruszeniem przepisów postępowania (precyzując te naruszenia), oraz to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym zadziałał stosownie i w wykonaniu dyspozycji tego przepisu. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.