II OSK 569/21

Dnia 28 lipca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 132/20 w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 29 października 2020 r., II SAB/Bk 132/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku w sprawie ze skargi R.D. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały – w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku R.D. z 9 lipca 2020 r.; w pkt 2. stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, skargą złożoną w dniu 17 sierpnia 2020 r. R.D. zarzucił Wojewodzie [...] bezczynność w rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 9 lipca 2020 r. dotyczącego zameldowania na pobyt stały pod adresem zamieszkania w [...] przy ul. [...]. Wskazał, że Wojewoda [...] wystosował do wnioskodawcy w dniu 10 lipca 2020 r. jedynie pismo informacyjne o braku swojej właściwości do załatwiania spraw meldunkowych oraz niemożliwości przekazania wniosku organowi wykonawczemu Gminy [...], wskazanej jako właściwa w treści wniosku o zameldowanie, z uwagi na fakt nieutworzenia takiej gminy. Zdaniem skarżącego niezałatwienie wniosku w terminie naruszyło: art. 35 § 1 i 2 względnie art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.) poprzez niedokonanie czynności przewidzianej prawem bez zbędnej zwłoki; art. 8 § 1 w zw. z art. 6 oraz 40 § 2 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy pismem informacyjnym nieposiadającym formy przewidzianej prawem i z niedopuszczalnym wskazaniem jako adresata pisma osoby pełnomocnika dla doręczeń, art. 5 ust. 1 lit. f w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 32 Rozporządzenia Parlament Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1, "RODO") poprzez skierowanie pisma informacyjnego do pełnomocnika dla doręczeń z "załączeniem wykazu wszystkich wnioskodawców", co doprowadziło do ujawnienia ich danych osobowych; art. 12 K.p.a. poprzez podjęcie działań nieprowadzących do prawidłowego załatwienia sprawy, tj. posługiwanie się środkami nieprzewidzianymi prawem. Kolejno wskazano, że skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu albo do dokonania czynności dotyczącej zgłoszenia pobytu stałego w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dalej w wyroku przywołano, że skargę poprzedziło ponaglenie złożone do Wojewody [...] równolegle ze skargą w dniu 17 sierpnia 2020 r., skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA). Jak wynika z akt sprawy ponaglenie zostało rozpatrzone przez MSWiA w dniu [...] września 2020 r. postanowieniem stwierdzającym przewlekłość postępowania Wojewody [...]. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność skierowania do niego wniosku o zameldowanie jako do pełnomocnika do spraw utworzenia Gminy [...] ze wskazaniem, że rozporządzenie Rady Ministrów z 28 lipca 2015 r. w sprawie utworzenia gminy Szczawa i gminy [...] (Dz. U. 2015, poz. 1085, rRM 1) zostało uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2015 r. (Dz. U. 2015, poz. 2312, rRM 2) co spowodowało, że nie dokonała się zmiana w systemie podziału terytorialnego kraju i nie doszło do powstania Gminy [...], a organ jako pełnomocnik do spraw utworzenia tej gminy zakończył swoją działalność z dniem 31 grudnia 2015 r. Podał Wojewoda także, że nie było możliwe przekazanie wniosku o zameldowanie do organu wykonawczego nieutworzonej gminy [...], o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z 10 lipca 2020 r. wysłanym do pełnomocnika dla doręczeń wskazanego we wniosku wraz z danymi przetwarzanymi przez organ. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że po ponownej analizie wniosku uwzględniając treść art. 28 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2019, poz. 1397 ze zm., Uel), wniosek skarżącego pismem z 21 sierpnia 2020 r. został przekazany do załatwienia właściwemu organowi – Burmistrzowi Gminy [...], w której to gminie położone jest miejsce stałego pobytu skarżącego pod adresem zameldowania: [...] ul. [...]. Wojewoda nadmienił, że właściwy rzeczowo i miejscowo Burmistrz Gminy [...] wydał w dniu [...] września 2020 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia pobytu stałego skarżącego. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku uwzględnił skargę, orzekając zarazem, iż nie miała ona charakteru rażącego, umarzając równocześnie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku R.D. oraz zasądzając koszty postępowania. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki uznał skargę za zasadną, albowiem do załatwienia sprawy w sposób wymagany przepisami procedury administracyjnej doszło już po złożeniu skargi do sądu i z naruszeniem terminów załatwienia sprawy określonych K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest to, że Gmina [...] wskazana przez skarżącego we wniosku jako właściwa dla położenia miejsca stałego pobytu, nie została utworzona. W przypadku skarżącego zamieszkującego w budynku usytuowanym na nieruchomości położonej w [...], właściwym w sprawach meldunkowych organem jest Burmistrz Gminy [...]. Dalej wywiódł, że formalne przekazanie przez Wojewodę [...] podania skarżącego właściwemu do rozpatrzenia organowi nastąpiło dopiero 21 sierpnia 2020 r. z jednoczesnym zawiadomieniem skarżącego o powyższej czynności. Od daty wpływu wniosku od daty załatwienia sprawy minął ponad miesiąc w sytuacji, gdy przekazanie podania właściwemu nie wymagało przeprowadzania postępowania wyjaśniającego a świadomość braku swojej właściwości w sprawie była po stronie Wojewody oczywista. W ocenie tegoż sądu skoro załatwienie sprawy z wniosku skarżącego nastąpiło już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, uzasadniało to stwierdzenie, że do bezczynności organu doszło. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się rażącego charakteru bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.D. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu, w oparciu o art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zarzuca się naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa poprzez wydanie orzeczenia przez sąd pierwszej instancji przy braku oparcia się o akta przedmiotowej sprawy, nic orzekając w granicach przedmiotowej sprawy oraz nie spełniając przez uzasadnienie wyroku wymogów określonych w art. 141 § 1 Ppsa w zakresie przedstawienia stanu przedmiotowej sprawy, zarzutów podniesionych w przedmiotowej skardze oraz podstaw prawnych rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie (uniemożliwiając kontrolę instancyjną zapadłego orzeczenia) – co skutkowało uczynieniem przez sąd pierwszej instancji przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, co do której zapadło zaskarżone orzeczenie. Jednocześnie "z daleko posuniętej ostrożności" zaskarżonemu orzeczeniu sądu pierwszej instancji strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania: art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej znajdującej odzwierciedlenie w błędnym uzasadnieniu prawnym wyroku, w którym to sąd pierwszej instancji w ślad za organem administracji publicznej pominął skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2017 r. wydanego w sprawie o sygn. U 3/17, którym to wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP rRM 2; art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie odpowiadającym zarzutom skargi co do naruszenia: a) art. 8 § 1 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez skierowanie w przedmiotowej sprawie pisma informującego, nic mającego żadnej formy przewidzianej prawem i bez podania podstawy prawnej tak wystosowanego pisma oraz poprzez skierowanie tegoż pisma do pełnomocnika do doręczeń skarżącego ze wskazaniem jako adresata pisma pełnomocnika do doręczeń (zaś w treści pisma załączenie wykazu osób składających analogiczne podania), podczas gdy organy administracji publicznej winny działać na podstawie prawa, posługując się środkami przewidzianymi przez przepisy prawa i w formie przez to prawo przewidzianej, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a działania organu w formie przez to prawo nieprzewidzianej, bez podania podstawy prawnej oraz kierowane wbrew zasadom ustanowionymi w procedurze administracyjnej nie można uznać za działanie budzące zaufanie do władzy publicznej; b) art. 5 ust. 1 lit. f w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 32 Rozporządzenia RODO przejawiającym się w skierowaniu w przedmiotowej sprawie przez organ administracji publicznej pisma informującego do pełnomocnika do doręczeń skarżącego ze wskazaniem jako adresata pisma pełnomocnika do doręczeń z załączeniem w treści pisma wykazu osób składających analogiczne podania, podczas gdy organ zobowiązany jest do przetwarzania powierzonych danych osobowych w sposób zapewniający odpowiednie bezpieczeństwo danych osobowych, w tym ochronę przed niedozwolonym lub niezgodnym z prawem przetwarzaniem, zaś skierowanie pisma z załączonym wykazem osób składających analogiczne podania z ujawnieniem ich danych w postaci imienia i nazwiska doprowadziło do naruszenia wskazanych norm prawnych. W oparciu o powyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na mocy art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący uwypukla omyłki sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, takie jak błędna sygnatura sprawy przywołana w nagłówku na jego 1 stronie, co – w jego ocenie – oznacza, że skoro sentencja zaskarżonego wyroku nie koresponduje z jego uzasadnieniem, uznać należy, że sąd pierwszej instancji przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie oparł się o akta przedmiotowej sprawy oraz nie orzekł w granicach przedmiotowej sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że z treści uzasadnienia doręczonego mu wyroku wynika, że zapadł on na skutek skargi "J. K.", który zaskarżył bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały pod adresem "w [...] przy ulicy [...]". Pomyłka ta nie ma charakteru oczywistej omyłki pisarskiej z tej racji, gdyż konsekwentnie w motywach wyroku przywołuje się jako skarżącego "J. K.". Wobec tego sentencja wyroku nie koresponduje z jego uzasadnieniem. Dalej wywodzi, że organ administracji publicznej skierował w przedmiotowej sprawie pismo informujące, nie mające żadnej formy przewidzianej prawem i bez podania podstawy prawnej tak wystosowanego pisma. Ponadto skierował to pismo do pełnomocnika do doręczeń skarżącego ze wskazaniem jako adresata pisma pełnomocnika do doręczeń (zaś w treści pisma załączył wykaz osób składających analogiczne podania). Takie działanie organu nie mające żadnej podstawy prawnej, poprzez posługiwanie się środkami nieprzewidzianymi przez przepisy prawa i w formie przez to prawo nieprzewidzianej, narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. WSA w Białymstoku postanowieniem z 16 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 132/20 sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2020 r. wydanego w sprawie niniejszej w ten sposób, że omyłkowy wpisany numer sygn. akt: "II SAB/Bk 126/20" zastąpiono: "sygn. akt II SAB/Bk 132/20". W uzasadnieniu tego postanowienia WSA wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2020 r. omyłkowo wpisał sygn. "II SAB/Bk 126/20" zamiast "II SAB/Bk 132/20", co wynika jednoznacznie z akt sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R.D., dołączając kopię odpisu wyroku II SA/Bk 132/20 doręczoną skarżącemu. W odpowiedzi Wojewody [...] na skargę kasacyjną wniesiono o: 1) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; 2) oddalenie skargi kasacyjnej; 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody mając na uwadze twierdzenia skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej nie może ujść uwadze fakt, że rzeczywistym powodem wniesienia przez niego skargi do sądu nie była bezczynność Wojewody [...] polegająca na niezwłocznym przekazaniu jego zgłoszenia z 10 lipca 2020 r. o zameldowanie na pobyt stały do właściwego organu, a wymuszenie działań w celu utworzenia gminy [...]. Organ uważa, że jego postępowanie polegające na przekazaniu skarżącemu informacji, że gmina [...] nie powstała i brak jest możliwości przekazania jego wniosku do organu wykonawczego tej gminy było prawidłowe. Jednocześnie organ wojewódzki wskazał, że postanowieniem z [...] października 2020 r. rozpoznając zażalenie R.D. utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] września 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zameldowania skarżącego na pobyt stały pod adresem [...] ul. [...]. Postanowieniem z 19 lutego 2021 r., II OZ 120/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie R.D. na postanowienie WSA w Białymstoku z 16 grudnia 2020 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem zawartym w tej skardze. Stosownie do regulacji art. 182 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli strona wnosząca tę skargę zrzeka się rozprawy, zaś pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższe przesłanki warunkujące dopuszczalność rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ wnioskował o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie. Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie NSA zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie w postaci wprowadzonej do obrotu nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W przedmiotowej sprawie wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku ma swe źródło w doręczonym skarżącemu odpisie wyroku sądu pierwszej instancji, gdzie jako skarżącego wskazuje się "J. K.", jako przedmiot skargi bezczynność w rozpatrzeniu wniosku dotyczącego zameldowania tak określonego skarżącego pod adresem "[...] ul. [...]". Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że omyłka ta nie ma charakteru oczywistego, skoro konsekwentnie wadliwie sąd pierwszej instancji posługuje się takim określeniem podmiotowym zarówno w części rekonstruującej stan faktyczny sprawy w wyroku, jak i w jego tzw. części zważeniowej. W drodze sprostowania oczywistej omyłki sąd wojewódzki skorygował wyłącznie oznaczenie sygnaturowe na uzasadnieniu oryginału wyroku znajdującym się w aktach sądowych, podczas gdy doręczone odpisy stronie skarżącej kasacyjnie zawierało prawidłowe oznaczenie sygnaturowe. Dopuszczalność takiego sprostowania jako oczywistej omyłki nie prowadzi jednak do usunięcia zasadniczej kolizji w funkcjonowaniu w obrocie prawnym wyroku II SA/Bk 132/20 odmiennej treści, gdy idzie o egzemplarz odpisu tego wyroku w dyspozycji strony postępowania, w porównaniu do oryginału wyroku znajdującego się w aktach sprawy. Z powyższych przyczyn za usprawiedliwioną uznać należy te podstawę kasacyjną, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesne w tej sytuacji byłoby ustosunkowanie się do alternatywnie sformułowanych podstaw kasacyjnych, podnoszących inne zarzuty, w szczególności pominięcie okoliczności związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 3/17, którego przedmiotem było stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisów rRM 2, jak również dotyczących wadliwości uzasadnienia poprzez brak odniesienia się do części zarzutów skargi. WSA w Białymstoku raz jeszcze rozpozna skargę, uwzględniając potrzebę prawidłowości sformułowania uzasadnienia wyroku odnoszącego się do sprawy wyznaczonej przedmiotem skargi. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego nie znajduje uzasadnienia w dyspozycji art. 203 pkt 1 Ppsa, skoro przedmiotem wniesionego środka odwoławczego skarżącego nie był wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.