III OSK 3939/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 478/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 5817 (pięć tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 23 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 marca 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 3 lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu ustalił spółce w formie informacji rocznej opłatę stałą w wysokości 136.793,00 zł za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki Wisły w km 223+030, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Jako podstawę ustalenia opłaty organ powołał art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 – dalej: Prawo wodne). Spółka złożyła reklamację. Decyzją z 5 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu nie uznał reklamacji spółki i określił opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 136 793,00 zł. Organ wskazał, że wysokość opłaty stałej została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 5382,00 m3/rok i wynoszącym po przeliczeniu 1,495 m3/s. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia zintegrowanego Wojewody Świętokrzyskiego z 29 czerwca 2006 r., w którym nie sprecyzowano ilości dni dla okresu deszczowego i bezdeszczowego, dlatego też do naliczenia opłaty organ przyjął czas wynoszący 366 dni. Organ podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do innego sposobu naliczania opłaty. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Oddalając skargę Sąd I Instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest prawidłowość przyjęcia przez organ do wyliczenia wysokości opłaty stałej czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni oraz maksymalnej ilości odprowadzanych przez spółkę ścieków. Sąd I instancji wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Natomiast opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. W ocenie Sądu I instancji, językowa i logiczna wykładania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten wskaźnik odzwierciedla bowiem rzeczywistą, dopuszczalną (a więc legalną) ilość wprowadzanych w skali roku ścieków do wód, którą może dokonać spółka. W konsekwencji organ przyjął 366 dni jako podstawę obliczenia opłaty. "Czas wyrażony w dniach" stanowi obok stawki, stałą wartość, która jest podstawiana do wzoru, według którego wyliczana jest opłata. Ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany tego parametru i podstawienia do wzoru innej liczby dni, w szczególności liczby dni deszczowych lub bezdeszczowych. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w pozwoleniu zintegrowanym nie określono liczby dni deszczowych i dni bezdeszczowych do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej, co uniemożliwia inny sposób wyliczenia opłaty, niż przyjął to organ. Opłata ustalona jest za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., a zatem nieznana jest ilość dni bezdeszczowych. Dopuszczenie podstawienia do wzoru innej liczby dni (w zależności od okoliczności), zmieniłoby całkowicie istotę opłaty stałej, upodabniając ją do opłaty zmiennej, której wysokość z zasady uzależniona jest od różnych czynników. Spółka dysponuje pozwoleniem zintegrowanym, gdzie określono dopuszczalną ilość odprowadzanych ścieków, wskazując jednocześnie dla okresu deszczowego i bezdeszczowego po trzy parametry dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków, tj.: maksymalnie na godzinę, średnio na dobę i maksymalnie na rok. Osnowa pozwolenia zintegrowanego stanowi podstawę dla organu do dokonania ustaleń w zakresie przyjętego wskaźnika w postaci maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie naliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód nie ma możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym. W pozwoleniu zintegrowanym nie określono liczby dni deszczowych i dni bezdeszczowych do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej. Ponadto, w okresie deszczowym ujętym w pozwoleniu zintegrowanym, wszystkie trzy parametry mają identyczną wartość, jedynie inaczej ujętą – określoną w innej jednostce czasu. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Zarzucane przekroczenie maksymalnej rocznej ilości zrzutu ścieków dopuszczonej pozwoleniem zintegrowanym oparte jest na błędnym założeniu, że w decyzji zsumowano okres bezdeszczowy i deszczowy, podczas gdy organ zastosował jedną wartość - maksymalną tylko dla okresu deszczowego. Dlatego też nie nastąpiło przekroczenie rocznego dopuszczalnego maksymalnego limitu wprowadzenia ścieków z pozwolenia zintegrowanego. Zaskarżona decyzja nie jest wadliwa tylko dlatego, że zdaniem spółki koszty korzystania z wód są zbyt wysokie. Koszty te, co jest oczywistym następstwem zjawisk i procesów zachodzących w przyrodzie, będą znacznie wzrastać. W ocenie Sądu I instancji, zasadność stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza literalne brzmienie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. W związku z tym zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. W konsekwencji, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 7a § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 271 ust. 5 w związku z art. 300 Prawa wodnego, Sąd I instancji wyjaśnił, że stosując art. 271 ust. 5 Prawa wodnego organ nie posiadał tzw. "luzu decyzyjnego", który pozwoliłby na wybór jednego z kilku możliwych, dopuszczalnych wariantów. Organ dokonał jedynie subsumpcji danych z pozwolenia zintegrowanego do obowiązujących przepisów. W tej sytuacji nie wystąpiło naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 271 ust. 1 i 5 w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego polegającą na przyjęciu, że przy obliczeniu wysokości opłaty stałej powinna zostać uwzględniona maksymalna dopuszczalna ilość odprowadzanych ścieków określona w pozwoleniu zintegrowanym dla okresu deszczowego. Spółka wskazała, że nie może legalnie odprowadzić takiej ilości ścieków we wszystkie dni w roku, ponieważ limit maksymalnej dopuszczalnej ilości ścieków z kanalizacji deszczowej możliwy do odprowadzenia w dniach bezdeszczowych jest znacznie niższy. Po drugie, błędną, rozszerzającą wykładnię art. 271 ust. 1 i 5 w związku z art. 300 Prawa wodnego, w odniesieniu do przepisów regulujących zasady obliczania opłat za usługi wodne. Spółka wskazała, że opłaty za usługi wodne mają charakter danin publicznych, a w odniesieniu do przepisów określających zasady naliczania tego rodzaju opłat należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, niepowodujące nałożenia na podmiot zobowiązany do uiszczenia opłat nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych obciążeń. Ponadto wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłat. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 7a § 1 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że w tej sprawie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie spółki, z uwagi na opisane wyżej naruszenia prawa materialnego oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo wodne realizują transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 pkt 1-4 Prawa wodnego). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego r., w pozwoleniu wodnoprawnym (i odpowiednio w pozwoleniu zintegrowanym) ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" oznacza maksymalną ilość wody, która może wprowadzona w okresie deszczowym, dla którego w pozwoleniu zintegrowanym ustalono wyższe wskaźniki. Nie ulega jednak wątpliwości, że w pozwoleniu zintegrowanym udzielonym spółce, określono dwa, znacznie się różniące się parametry dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków – jeden dla okresu bezdeszczowego i jeden dla okresu deszczowego. Jednocześnie z pozwolenia zintegrowanego nie wynika ilość dni bezdeszczowych i deszczowych. Spółka podnosi, że ustalenie opłaty stałej wyłącznie na podstawie parametru właściwego dla okresu deszczowego oznacza, że opłatę stałą ustalono na podstawie limitu, z którego spółka nie może legalnie korzystać w ramach udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób zastosowania tego przepisu prezentowany przez organ jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, który wynika z błędnej oceny treści pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce. W pozwoleniu zintegrowanym określono dwa różne dopuszczalne limity odprowadzanych ścieków – dla okresu bezdeszczowego i dla okresu deszczowego. W pozwoleniu zintegrowanym zastrzeżono zatem, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i dostępną wiedzą, że ścieki będą odprowadzane w różnych ilościach zależnie od warunków atmosferycznych, przy czym oczywiste jest, że w danym roku w istniejącej na terenie Polski strefie klimatycznej nie wystąpią same dni deszczowe lub same dni bezdeszczowe. Oznacza to, że "maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi", jako jeden ze składników ustalenia opłaty stałej, nie mogła w tej sprawie zostać ustalona na podstawie maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzonych ścieków w okresie deszczowym, ponieważ z przyczyn faktycznych i prawnych spółka nie może odprowadzić takiej ilości ścieków. Wynika to z tego, że w Polsce okres deszczowy nie obejmuje całego roku, a ponadto jest to konsekwencją warunków osnowy pozwolenia zintegrowanego, które zakłada różne limity odprowadzanych ścieków dla okresów deszczowych lub bezdeszczowych. W konsekwencji podzielenie stanowiska Sądu I instancji oraz organu prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków. Z jednej strony spółka ponosiłaby opłaty za "gotowość środowiska" do przyjęcia ścieków w wysokości odpowiadającej dopuszczalnej ilości w okresie deszczowym, a jednocześnie odprowadzenie ścieków w takiej wysokości stanowiłoby przekroczenie warunków pozwolenia zintegrowanego, a zatem byłaby działaniem niezgodnym z prawem. W tej sprawie oznacza to, że istota sporu nie sprowadza się do wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, ale do właściwego "odczytania" warunków pozwolenia zintegrowanego, a więc sposobu w jaki cytowana norma jest stosowana w odniesieniu do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Rolą organu w tej sprawie nie będzie zatem zmiana omawianego parametru i podstawienie "do wzoru innej liczby dni, w szczególności liczby dni deszczowych czy też bezdeszczowych", tak jak to wskazał Sąd I instancji. Natomiast organ będzie zobowiązany ustalić prawidłową tj. zgodną z pozwoleniem zintegrowanym maksymalną dopuszczalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W tym celu organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe i na podstawie dostępnych danych (przykładowo prognoz sporządzonych przez uprawnie podmioty) dokonać uśrednienia dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków proporcjonalnie do zakładanej ilości dni deszczowych i bezdeszczowych. Opłata stała za odprowadzanie ścieków zostanie zatem obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i odpowiednio obliczonej maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 271 ust. 1 i 5 w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, naruszenie powołanych przepisów skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 marca 2020 r. Decyzja ta została bowiem wydana zarówno z naruszeniem art. 275 ust. 5 Prawa wodnego, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu prawidłowe ustalenie wysokości maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia zintegrowanego. Przyjęcie przez organ maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków wyłącznie dla okresu deszczowego stanowiło działanie noszące cechy dowolności, szczególnie uwzględniając, że jak wynika z informacji uzyskanych od spółki, w 2018 r. opłata stała została ustalona wyłącznie na podstawie maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków tylko dla okresu bezdeszczowego. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne, w tym podnoszące naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej sprawie nie miała znaczenia wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, a zatem nie było możliwe przyjęcie wykładni bardziej korzystnej dla podmiotów ponoszących te opłaty. Uwzględnienie skargi kasacyjnej wynikało natomiast z błędnego zastosowania tego przepisu. W związku z tym na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 300 Prawa wodnego, który został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.