II OSK 1519/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2821/18 o odrzuceniu skargi E.A. w sprawie ze skarg E.A. i S. A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2821/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E.A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał natomiast skargi S. A. - męża E. A. Odrzucając skargę żony Cudzoziemca, Sąd uznał, że jej skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie ma ona interesu prawnego w sprawie. Decyzja Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wydania wizy określa sytuację prawną S. A. Wynikająca z wydanego aktu sytuacja Cudzoziemca i Skarżącej jest – przez fakt zawarcia między nimi związku małżeńskiego – ze sobą powiązana, jednakże stanowi to jedynie o zaistnieniu interesu faktycznego E.A. Ten zaś nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, a co za tym idzie wniesienia skargi przez żonę Cudzoziemca. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E.A., zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej: p.p.s.a., art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazała, że przedstawiając swój interes prawny powoływała się na art. 18, art. 30, art. 31 ust. 1 i 3, art. 45, art. 47, art. 68, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej, nieuznanie jej prawa do udziału w postępowaniu narusza również postanowieniaEuropejskiej Konwencji Praw Człowieka tj. art. 6 prawo do rzetelnego procesu sądowego, art. 8 prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, art. 13 prawo do skutecznego środka odwoławczego oraz art. 14 zakaz dyskryminacji. Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja o odmowie wydania wizy krajowej. Zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) - dalej: ustawa o cudzoziemcach, cudzoziemcowi można wydać wizę Schengen lub wizę krajową. Wizy Schengen wydawane są w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (Dz. Urz. UE L 243 z 15 września 2009 r., dalej "kodeks wizowy"). Wizy krajowe zgodnie z art. 3 pkt 21 i art. 66 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 18 Konwencji Wykonawczej z 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. UE L 239 z 22 września 2000 r.) są wydawane zgodnie z prawem krajowym. Zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, sądy administracyjne nie były właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.). Kwestia dopuszczalności drogi sądowej w przypadku skarg na decyzje konsula w sprawie wiz Schengen była przedmiotem rozważań Naczelnego Sąd Administracyjny, który w sprawie II OSK 1346/16 zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (UE) z pytaniem prejudycjalnym: "Czy art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. z 2009 r. Nr L 243, str.1-58), z uwagi na motyw 29 preambuły do kodeksu wizowego i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu?". Trybunał Sprawiedliwości UE udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017r. w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani orzekł, że art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu. Zauważyć należy, że w dniu 4 marca 2019 r. weszła w życie nowelizacja art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca rozszerzył zakres kognicji sądów administracyjnych również na sprawy dotyczące wiz Schengen, o których mowa w art. 2 pkt 2-5 kodeksu wizowego. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nowelizacja miała "na celu dostosowanie polskiego porządku prawnego do zaleceń Komisji Europejskiej przedstawionych polskiemu Rządowi w ramach procedury naruszeniowej, o której mowa w art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "TFUE", oraz do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani". Z analizy art. 5 pkt 4 lit a i b p.p.s.a w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że nadal do właściwości sądów administracyjnych nie należą sprawy dotyczące odmowy wydania wiz krajowych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił interes prawny żony Cudzoziemca. Było to przedwczesne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał, czy biorąc pod uwagę treść art. 5 pkt 4 p.p.s.a. sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd nie odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi na decyzję konsula w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej. Zauważyć należy, że badanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Rozważenie kwestii dopuszczalności drogi sądowej w kontekście podnoszonych w skardze oraz w skardze kasacyjnej zarzutów, w szczególności naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawa do skutecznego środka odwoławczego) oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego) wymaga pogłębionej analizy. Sąd pierwszej instancji powinien również rozważyć czy okoliczności, na które zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej mogą być również brane pod uwagę przy rozstrzyganiu o właściwości sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wiz krajowych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy droga sądowa była niedopuszczalna. W związku z powyższym ocena kognicji sądów administracyjnych w konkretnej sprawie ma pierwszeństwo i kluczowe znaczenie. Rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny kwestii dopuszczalności drogi sądowej prowadziłoby do pozbawienia strony jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wynikającą z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględniania wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.