II SA/Gl 505/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy nielegalnej bazy transportowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 marca 2019 r. (data wpływu do organu dnia 1 kwietnia 2020 r.) P. M. (dalej też jako skarżący) domagał się podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej też jako organ lub PINB) "stosownych kroków" w związku z samowolą budowlaną polegającą na utworzeniu nielegalnej bazy postojowej/rozładunkowej/eksploatacyjnej przez "A" na działce o nr ewid. 1 w miejscowości T., gm. O. Skarżący podkreślił także m.in., że na działce tej doszło również do nawiezienia żwiru i jego uwałowania, czym doprowadzono do zniesienia w całości jej powierzchni biologicznie czynnej. Działka została ogrodzona również w części przeznaczonej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania pod wykorzystanie rolne (symbol planu 3R), na jej terenie stacjonuje około 20 sztuk ciągników siodłowych wraz z naczepami. W związku z tym pismem organ przeprowadził na wymienionej w nim działce kontrolę w dniach [...] i [...] r. oraz dnia [...] r. W oparciu o wyniki tych kontroli wydanymi na podstawie art. 61 § 1 Kpa postanowieniami z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsze w tych postanowień zostało uchylone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) postanowieniem z dnia [...] r. w następstwie rozpoznania zażalenia Gminy O., w którym Gmina ta podniosła, że rozpoznanie sprawy zmiany zagospodarowania objętej postępowaniem nieruchomości należy do właściwości PINB. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie budowy bazy transportowej postanowieniem z dnia [...] r. PINB podniósł, że eksponowane przez skarżącego utwardzenie działki nr 1 nie podlega reglamentacji prawa budowlanego, a to w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub P.b.), zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Utwardzenie takie nie stanowi też obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego. Nie stanowi "parkingu" o jakim mowa w § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym przez parking należy rozumieć "wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie występują". Na objętej postępowaniem działce samochody i naczepy samochodów ciężarowych parkowane są bowiem "na utwardzeniu z tłucznia i żwiru". W następstwie wniesienia również na to postanowienie zażalenia przez Gminę O. zostało ono uchylone postanowieniem ŚWINB z dnia [...] r. ze wskazaniem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno być skierowane jedynie do P. M. jako wnioskodawcy. Orzekając ponownie PINB postanowieniem z dnia [...] r., wydanym z powołaniem się na treść art. 61a § 1 Kpa, ponownie orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej budowy bazy transportowej zlokalizowanej w miejscowości T., dz. nr ewid. 1, gm. O. Wobec tego, że postanowienie to nie zawierało merytorycznego uzasadnienia zostało ono uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB postanowieniem ŚWINB z dnia [...] r., wydanym w następstwie rozpoznania zażalenia skarżącego. Orzekając kolejny raz PINB wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że posadowiony na objętej postępowaniem działce budynek został wybudowany w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie i usytuowany zgodnie z tym zgłoszeniem. Ogrodzenie działki nie przekracza wysokości 2,2 m i tym samym nie może być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Organy te nie mają też kompetencji do badania zgodności zagospodarowania działki z treścią obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli zagospodarowanie to jest następstwem zrealizowania robót budowlanych na których wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Odnosi się to zatem również do robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr 1 żwirem w sytuacji gdy w wyniku tego utwardzenia nie doszło do powstania parkingu, która to sytuacja zachodzi zdaniem organu w przedmiotowej sprawie. Tłuczeń na działce nr 1 nie stanowi bowiem obiektu budowlanego do którego miałyby mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego. W konsekwencji PINB stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego. Po rozpoznaniu wniesionego na powyższe postanowienie PINB przez P. M. zażalenia zostało ono utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem ŚWINB z dnia [...] r. nr [...]. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu, któremu w objętej jego treścią sprawie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 128 Kpa. Działka skarżącego położona po drugiej stronie przebiegającej pomiędzy nimi działki drogowej nr 2 nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania działki nr 1 M. Z. (dalej też jako inwestor), w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji zachodzi (występuje) przesłanka o charakterze podmiotowym odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. W takiej też sytuacji skarżący może ewentualnie dochodzić swoich praw w drodze cywilnej z powołaniem się na treść art. 144 Kodeksu cywilnego. Nadto ŚWINB podzielił stanowisko PINB, że w sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sytuacji gdy ustalony stanfaktyczny nie dawał podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego w oparciu o przepisy prawa materialnego. W tym względzie za zasadne uznał organ odwoławczy stanowisko PINB, że na działce inwestora nie zostały zrealizowane żadne roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W szczególności nie mogło być uznane za takie utwardzenie terenu działki żwirem, które nie może być uznane za parking. Samo zaś utwardzenie terenu na działce budowlanej nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia prac, o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Obecnie wynika to z art. 29 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 4 pkt 4 tej ustawy. Dodatkowo ŚWINB podniósł, że "zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane tłuczeń na posesji nie stanowi obiektu budowlanego, więc nie można w tym przypadku stosować przepisów ustawy Prawo budowlane". W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB reprezentowany przez adwokata skarżący wniósł o jego uchylenie i o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem: - § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że na działce nr 20 nie został zbudowany parking, - art. 81 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 29 ust. 2 pkt 7, a contrario Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy objęty postępowaniem utwardzony tłuczniem parking jest przeznaczony do parkowania pojazdów w ilości większej niż 10 sztuk, - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie gdy objęty postępowaniem parking znajduje się na terenie na którym zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania nie jest dopuszczalne lokowanie usług transportu, - z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 77 Kpa w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosząc o jej oddalenie odwołał się do motywów zaskarżonego postanowienia. Po rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zasługują na akceptację. W pierwszej kolejności nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd wziął pod uwagę, że przeciwko oparciu zaskarżonego postanowienia na treści art. 61a § 1 Kpa przemawia w jednoznaczny sposób ciąg podejmowanych przez organy w czasie kontrolowanego postępowania czynności, w tym wydanych, zaskarżalnych orzeczeń. Jak bowiem słusznie stwierdził ŚWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z powołaniem się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 604/20 "Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku". Tymczasem zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie PINB wydane po trwającym prawie 21 miesięcy nieformalnym postępowaniu, w czasie którego organ przeprowadził trzy kontrole w terenie i wydał cztery postanowienia o odmowie wszczęcia, z których trzy zostały uchylone przez organ odwoławczy po rozpoznaniu środków odwoławczych (zażaleń). Już ta okoliczność daje podstawy do przyjęcia, że nie mamy w sprawie do czynienia z oczywistymi przeszkodami podmiotowymi i przedmiotowymi, możliwymi do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2019r. Faktycznie bowiem organy przeprowadziły postępowanie i tym samym powinno się ono zakończyć albo decyzją merytoryczną lub decyzją o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Nawet gdyby jednak stanąć w tej kwestii na innym stanowisku to wbrew zapatrywaniom wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu brak jest podstaw do przyjęcia, że za odmową wszczęcia postępowania przemawiała podmiotowa przeszkoda istniejąca po stronie skarżącego. Stwierdzając, że skarżącemu nie przysługiwał w postępowaniu przymiot strony przeoczył ŚWINB okoliczność, że postępowanie którego przedmiotem jest legalność robót budowlanych nie toczy się na wniosek lecz z urzędu. Nawet zatem gdyby skarżący nie legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa to okoliczność ta nie zwalniała organów od rozpoznania sprawy z urzędu. Nadto błędnie powołał się w tym względzie ŚWINB na treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ponieważ nie ma on zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym. W świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego brak jest też jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że za odmową wszczęcia postępowania przemawiają oczywiste przeszkody przedmiotowe. W tym względzie stanowisko organów obu instancji zostało sformułowane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w związku z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie istota sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do prawidłowego ustalenia, jakich konkretnie robót budowlanych, na której konkretnie części działki nr 1 dokonał inwestor i czy w związku z tym wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i w konsekwencji, czy ich wykonanie bez uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia podlegało legalizacji przed organami nadzoru budowlanego. W tym względzie organy orzekające ustaliły, że na działce nr 1 doszło do utwardzenia terenu tłuczniem (żwirem) na którym to terenie parkowane są między innymi naczepy samochodów ciężarowych. Brak jest przy tym m.in. bliższych ustaleń na której konkretnie części tej działki do tego utwardzenia doszło, jakie konkretnie roboty zostały w związku z tym wykonane, jaki jest dojazd do tego terenu z czego wykonany, jakie konkretnie (m.in. tonaż, wielkość, wymiary) i jak samochody te są parkowane, do czego są wykorzystywane, jaka jest głębokość utwardzenia, jak i z czego konkretnie zostało one wykonane. Ograniczając się do ustalenia, że utwardzenie to nie stanowi parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organy orzekające w ogóle nie poczyniły odnośnie tego utwardzenia, ustaleń pod kątem treści art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. (w brzmieniu tego aktu prawnego obowiązującym do 18 września 2020 r.), lub art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. (w brzmieniu ustawy obowiązującym od 19 września 2020 r.), tj. czy utwardzenie to może być uznane za budowę tylko stanowisk lub miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W świetle treści tych przepisów tego typu budowa podlega innej kwalifikacji niż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 (przed nowelizacją) i art. 29 ust. 4 pkt 4 (po nowelizacji) Prawa budowlanego. W świetle tych przepisów oraz treści art. 30 ust. 1 utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w wyniku którego miałyby powstać "miejsca postojowe" lub "stanowiska postojowe" dla samochodów innych niż osobowe lub też dla samochodów osobowych w ilości większej niż 10 stanowisk wymagały pozwolenia na budowę. Jak już wskazano wyżej nie ustalono też w pozwalający na kontrolę sposób czy do powoływanego przez organy utwardzenia doszło na działce budowlanej, a nie np. na tej części działki inwestora, która miała rolne przeznaczenie. Oznacza to, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania organy nie uwzględniły treści art. 29 ust. 1 pkt 10 (art. 29 ust. 2 pkt 7) P.b. i nie poczyniły dostatecznych ustaleń i rozważań co do przesłanek zastosowania w sprawie tych przepisów, uzasadniających kognicję organów nadzoru budowlanego. Całkowicie nie wyjaśniły i nie rozważyły bowiem sprawy pod kątem czy w wyniku spornego utwardzenia terenu nie doszło do budowy miejsc postojowych (stanowisk postojowych) dla samochodów, dla jakiego rodzaju samochodów i dla jakiej ich ilości. Sprawa nie została też dostatecznie wyjaśniona i rozważona gdy chodzi o kwestię, czy w wyniku spornego utwardzenia powierzchni gruntu (terenu) na działce inwestora nie doszło do budowli w postaci parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a to w sytuacji, gdy jak już podniesiono, nie poczyniono bliższych ustaleń co do sposobu utwardzenia, jego powierzchni, wyglądu, konkretnego wykorzystania oraz dojazdu do objętego utwardzeniem terenu. Sąd podziela bowiem prezentowane w orzecznictwie (m.in. powołane w skardze) stanowisko, że o kwalifikacji danego terenu jako parkingu nie może decydować jedynie okoliczność czy na danym terenie poszczególne miejsca do parkowania zostały w konkretny sposób wyraźnie oznaczone, którą to okoliczność organy orzekające, jak można domniemywać (brak bowiem w tym względzie ich jednoznacznych wypowiedzi), uznały w sprawie za przesądzającą. Jak wynika z powyższych rozważań sprawa wymagała wyjaśnienia i rozważenia w znacznie szerszym zakresie, niż poczyniły to organy obu instancji. Brak było zatem podstaw do wydania w niej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie podlegało zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie PINB po formalnym jej wszczęciu dokona ustaleń i rozważań dla wyjaśnienia wskazanych wyżej przez Sąd kwestii m.in. odnośnie treści art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego (w zw. z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy – Dz. U. 2020. 471).