II SAB/Ol 58/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) P.K. (dalej: "skarżący") wnioskiem nadanym pocztą elektroniczną 23 grudnia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora "[...]" (dalej: "Dyrektor Parku") o podanie informacji, czy w związku z nadejściem świąt Bożego Narodzenia osoby niższego personelu (sprzątacze, konserwatorzy) zatrudnione w ww. jednostce otrzymały na jakiejkolwiek podstawie dodatki, a jeśli tak, ile osób i w jakiej wysokości każda z nich. W skardze z 6 maja 2021 r. skarżący zarzucił Dyrektorowi Parku naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.". Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 23 grudnia 2020 r. w terminie 14 dni i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zwrotu opłaty od skargi i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący podał, że w mailu żądał informacji prostej, której nie udostępniono mu. Podniósł, że w judykaturze za wniosek pisemny uznaje się również przesłanie pytania pocztą elektroniczną, także gdy nie został użyty podpis elektroniczny. Dyrektor Parku 14 maja 2021 r. przesłał na adres poczty elektronicznej skarżącego informację, że w związku z nadejściem świąt Bożego Narodzenia żaden z zatrudnionych przez tę jednostkę pracowników nie otrzymał dodatku do wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Parku wniósł o stwierdzenie, że dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o orzeczenie o kosztach. Podniósł, że dwa dni po wpłynięciu skargi udzielono informacji w zakresie objętym wnioskiem. Brak jest zatem podstaw do zobowiązania do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W zakresie orzekania o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa po stronie zobowiązanego podmiotu, wyjaśnił, że brak udzielenia informacji w terminie wynikał z tego, że wniosek został skierowany na adres poczty elektronicznej nieprzypisanej do dyrektora jednostki, a do innej osoby. Ze względu na reorganizację pracy związaną z panującą pandemią COVID-19, doszło do niecelowego nieudzielenia informacji w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zawarty w skardze zarzut opieszałości w stosunku do Dyrektora Parku obligował Sąd do ustalenia czy zaistniała potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Niesporne jest, że adresat wniosku - Dyrektor Parku - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. "[...]" jest bowiem samorządową instytucją kultury, utworzoną uchwałą "[...]" w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest więc wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Żądana informacja, dotycząca wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników, stanowi informację dotyczącą majątku samorządowej instytucji kultury, a w konsekwencji również informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Dyrektor Parku winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 23 grudnia 2020 r. ustała 14 maja 2021 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej, przez udzielenie żądanej informacji publicznej – poinformowanie, że w związku z nadejściem świąt Bożego Narodzenia żaden z pracowników tej jednostki nie otrzymał dodatku do wynagrodzenia. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) należało zatem umorzyć, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Dyrektor Parku wyjaśnił, że nieudostępnienie w terminie żądanej informacji wynikało z nadesłania wniosku na adres poczty elektronicznej, który nie jest przypisany do dyrektora jednostki, lecz do innej osoby. Wpływ na zwłokę w załatwieniu wniosku miała też reorganizacja pracy jednostki związana ze stanem pandemii COVID-19. Ponadto, po doręczeniu skargi Dyrektor Parku niezwłocznie udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Organ nie uchylał się więc od udzielenia informacji publicznej. W tej sytuacji należało uznać, że w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.