II OSK 1351/21

Dnia 3 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 225/21 oddalającego sprzeciw A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 225/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp), ustalił dla wnioskodawcy [...] Sp. z o.o. w S. (inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji: budowa farmy fotowoltaicznej [...] V o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1.0 MW, wraz z niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji stanowiącym część działki oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji wyjaśniono, że 9 czerwca 2020 r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, w obszarze objętym wnioskiem nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wystąpiły okoliczności stwarzające obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie nie służy realizacji celu publicznego, ani nie jest przewidziane w obrębie terenu zamkniętego. Planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie zaliczane, zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839 – rozp. RM 2019), do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przeto wymagane było załączenie do wniosku ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co zostało uczynione. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.N.. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że w aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), o której mowa w art. 61 ust. 3 Upzp, a zatem ma do niej zastosowanie wyłączenie od wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 Upzp. Sąd wojewódzki wskazał, że odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami, zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Narusza to art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ I instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. art. 52 ust. 2 Upzp. Jak dalej w wyroku ujawniono, Kolegium podzieliło również stanowisko skarżącego odnośnie niedopuszczalności, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 Upzp nie jest niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw - tak: wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego określenia w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej Kolegium uznało, że jakkolwiek pojawiają się wątpliwości, czy określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi niezbędny element decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest trafne stanowisko, że fakt umieszczenia takiego zapisu sam przez się skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. W świetle powyższego przywołano stwierdzenia Kolegium, które uznało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania uznano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też należało uchylić decyzję ustalającą warunki zabudowy w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazane przez Kolegium braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z K.p.a., jak i Upzp, oraz usunąć ujawnione braki. Koniecznym jest wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a K.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. W wyroku IV SA/Po 225/21 przywołano dalej, że sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do WSA w Poznaniu A.N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; 2. art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ - w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 64c § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) o uwzględnienie sprzeciwu w całości przez organ oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji; 2. w przypadku nieuwzględnienia wniosku postawionego w pkt 1 powyżej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 3. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniono, że w analizowanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ decyzji merytorycznej, tj. uchylenia decyzji organu I instancji oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ I instancji mógł zastosować art. 136 § 1 K.p.a. i w tym zakresie postępowania przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności iż miało dotyczyć wyłącznie wezwania inwestora do złożenia kopii aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie w żaden sposób nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) w sytuacji, gdy - wbrew stanowisku organu - w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana analiza urbanistyczno-architektoniczna. Kolejno wskazano, że SKO w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W szczególności podtrzymano stanowisko, że niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej wynik, uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi orzekającemu. Zachodzi bowiem konieczność wezwania inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a K.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. W ocenie Kolegium, powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W szczególności ewentualna korekta wniosku spowoduje konieczność powtórzenia całego postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Po pierwsze dlatego, że organ I instancji nie zastosował instytucji unormowanej w art. 79a § 1 K.p.a. Konwalidacja tego uchybienia nie jest dopuszczalna na etapie postępowania odwoławczego. Po drugie dlatego, że wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie tegoż sądu zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151a § 1 w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo iż organ w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 Ppsa, gdyż w przedmiotowej sprawie administracyjnej został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; art. 151a § 1 w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo iż organ - w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie, rezygnując z uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższych zarzutów, stosownie do art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wnosi o skorzystanie z kompetencji wynikającej z art. 188 Ppsa, tj. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji organu. Stosownie do art. 203 pkt 1 Ppsa strona wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wyłącznie w sytuacji, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ li instancji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W analizowanej sprawie, wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, w ocenie skarżącego kasacyjnego zaistniały przesłanki do wydania przez organ decyzji merytorycznej tj. uchylenia decyzji organu I instancji oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ podzielił bowiem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp poprzez wydanie decyzji dla części działki, a więc uznał, że wydanie decyzji WZ (o warunkach zabudowy) dla części działki jest w niniejszej sprawie prawnie niedopuszczalne. W tej sytuacji przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji skarżący kasacyjnie uznaje za niezrozumiałe. W piśmie procesowym z 11 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wykonując zobowiązanie sądu pierwszej instancji oświadczył, że nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, jednocześnie uwypuklił treść art. 182 § 2a Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W art. 182 § 3 Ppsa stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu zbędnie WSA w Poznaniu domagał się od skarżącego kasacyjnie, aby oświadczył, czy "nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy". NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. A. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego – SKO wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a. B. Zarzuty naruszeń wyłuszczonych w podstawach kasacyjnych, a odnoszących się do przepisów art. 151a § 1 w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku. Zasadność tych zarzutów należy wiązać z tym, czy trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji, zależy to od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawy administracyjnej. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., co uprawniało sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trafnie zwrócił uwagę na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp wniosek w tej sprawie powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Narusza to art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp. Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ I instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. 52 ust. 2 Upzp. Nadto, jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, w świetle przepisów Upzp oraz orzecznictwa sądów administracyjnych niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjmuje się, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 Upzp jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) - tak: np. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21, LEX nr 3172935). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Dopuszczenie możliwość skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy organ odwoławczy dostrzega konieczność modyfikacji wniosku inwestora, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy – niezależnie od dalej idących ocen zawartych w zaskarżonym wyroku – trafna była ocena sądu wojewódzkiego odnośnie nieskuteczności sprzeciwu. W konsekwencji uprawniona była konstatacja, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji nie zostały podjęte właściwe czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ gminy w sposób niedostatecznie właściwy przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, co słusznie zostało dostrzeżone zarówno przez sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej przez organ odwoławczy. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, CBOIS.nsa.gov.pl; czy z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. C. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej polegające na naruszeniu przepisów art. 151a § 1 w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. okazały się nieuzasadnione, działając przeto na podstawie art. 184 Ppsa oddalono ją, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.