II SA/Rz 859/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożeni ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), nałożył na WJ (dalej: "skarżącego") obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych obejmujących przebudowę i remont wewnętrznych instalacji wod. – kan., c.o., elektrycznej i gazowej w mieszaniu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w dniu 13 stycznia 2020 r. przeprowadzono oględziny obiekty, w wyniku których ustalono, że w lokalu nr 1 wykonano roboty budowlane związane z remontem i przebudową wewnętrznych instalacji. Roboty budowlane objęły również pomieszczenia wspólne w piwnicy budynku. Ustalono, że nowe instalacje zostały położone po innej trasie niż dotychczasowe, a połączenia pomieszczeń piwnic i lokalu dokonano za pomocą przekuć w stropie. Organ I instancji podał, że budynek wielorodzinny został wybudowany w latach 1937 – 1938 i jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków. Ponadto położony jest na terenie osiedla [...], dla którego ochronę krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury wprowadzają zapisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Śródmieście w [...], uchwalonego uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b." organ I instancji uznał, że przebudowa instalacji gazowej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast remont i przebudowa instalacji wod – kan, c.o. i elektrycznej dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Skarżący wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia, bez stosownej dokumentacji i bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Zachodzą zatem uzasadnione wątpliwości co do użytych wyrobów budowlanych, ich stanu, jakości i prawidłowości, a ponadto ich zgodności z przepisami. To zaś uprawniało organ nadzoru budowlanego do nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. We wniesionym zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. argumentując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikają uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, a rozstrzygnięcie postanowienia organu I instancji nie precyzuje zakresu żądanej ekspertyzy. Niezależnie od powyższego skarżący zakwestionował kwalifikacje wykonanych robót budowlanych jako przebudowę i remont wewnętrznych instalacji podnosząc, że wykonane prace nie wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia organowi. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: I. uchylił opisane wyżej postanowienie organu I instancji; II. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, obejmujących przebudowę wewnętrznych instalacji c.o. i gazowej, przynależnych do mieszkania nr 1, zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Organ odwoławczy podał, że w wyniku wymiany termy gazowej na piec gazowy zmianie uległy parametry użytkowe lokalu mieszkalnego, a zatem roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę instalacji gazowej w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. W opisywanej sprawie nie jest wiadome, czy wykonane roboty budowlane spełniają wymagania stawiane § 170 - § 174 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie". Zasadnie zatem przyjął organ I instancji, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych wykonanych przy instalacji gazowej, w tym w zakresie przekrojów przewodów instalacji oraz parametrów przepływu gazu ziemnego do urządzenia grzewczego. Poprzednia terma gazowa służyła bowiem wyłącznie do podgrzewania wody, a obecnie do kotła gazowego podłączono całą instalację c.o. Prawidłowo także uznał organ I instancji, ze uzasadnione wątpliwości zachodzą co do prawidłowości przebudowy instalacji c.o. W wyniku robót budowlanych inwestor zrezygnował z ogrzewania za pomocą ciepła z węzła cieplnego zlokalizowanego w piwnicy, decydując się na ogrzewanie indywidualne, za pomocą kotła gazowego. Tego rodzaju zmiana wymaga odcięcia przewodów biegnących z węzła cieplnego do mieszkania, co z kolei może mieć wpływ na dostarczania ciepła do pozostałych lokali w budynku. W ocenie PWINB, nieprawidłowości w tym zakresie mogą skutkować bezpośrednim zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest natomiast podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy przebudowy instalacji elektrycznej, gdyż decyzją wydaną w sprawie prowadzonej pod nr [...] organ I instancji nakazał skarżącemu jej całkowitą wymianę. Również brak było podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy w zakresie robót budowlanych wykonanych przy instalacji wod – kan, gdyż z materiału dowodowego organu I instancji nie wynika, w jakim aspekcie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego upatrywał uzasadnionych wątpliwości co do zrealizowanych prac. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WJ wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez wydanie postanowienia niewykonalnego w dniu jego wydania; 2. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 i art. 80 poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie, że w budynku przy ul. [...] nie istnieje już instalacji ogrzewania z sieci miejskiej, bowiem odłączone od niej zostały wszystkie mieszkania, a także, że pomimo przedstawienia protokół kontroli okresowych w ocenie organu nadal istniejąc uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych; 3. art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 3. 4 i 6 i § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zupełny brak uzasadnienia prawnego postanowienia, oraz zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń lub nieodniesienie się w ogóle do zarzutów skarżącego; 4. art. 12 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy i niezażądanie od skarżącego dokumentów dotyczących wymiany kotła gazowego i zastosowanych materiałów, a ponadto nieustalenie czy wykonawca prac posiada stosowne uprawnienia; 5. art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów zażalenia; 6. art. 81c ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 P.b. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy, podczas gdy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji; 7. art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów; 8. art. 81c ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyz technicznych instalacji c.o. i gazowej mimo braku istnienia podstaw faktycznych i prawnych, bowiem wątpliwości organu winny być rozwiane przy zastosowaniu wiedzy specjalistycznej jaką winien dysponować organ nadzoru budowlanego oraz na podstawie dokumentacji, którą dysponuje skarżący, a która nie została przez organ zażądana. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanego postanowienia, w tym zastosowanych przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że w realiach opisywanej sprawy zakres wykonanych w lokalu skarżącego robót budowlanych jest bezsporny. Sąd w pełni podziela kwalifikację wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową instalacji c.o. oraz wymianą termy gazowej na piec gazowy jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Z przebudową według ustawodawcy mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Definicja ta posługuje się zatem bardzo ogólnym pojęciem "charakterystycznych parametrów". Co więcej ustawodawca nie wymienia ich enumeratywnie a jedynie podaje przykładowo, o czym świadczy użyty w przepisie przyimek "jak". W przypadku wymiany termy gazowej na piec gazowy oraz przebudowy instalacji c.o. niewątpliwie dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych obiektu, gdyż zmienia się sposób jego ogrzewania. Za odpowiadające prawu Sąd uznał także wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu odwoławczego odnośnie nałożenia na skarżącego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, obejmujących przebudowę wewnętrznych instalacji c.o. i gazowej, przynależnych do mieszkania nr 1, zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Co istotne, postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 K.p.a. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być bowiem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok 3 marca 2021 r. VII SA/Wa 1791/20; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w realiach opisywanej sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości – w rozumieniu art. 81c ust. 2 P.b. – co do robót budowlanych wykonanych przez skarżącego i związanych z przebudową instalacji gazowej i c.o. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że stan faktyczny sprawy obejmujący szczegółowe ustalenie parametrów technicznych wykonanych robót oraz prawidłowości ich wykonania, mógł zostać ustalony przez pracowników organów nadzoru budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że nowowykonane instalacje zostały ułożone po innej trasie niż dotychczas, a ponadto podczas ich wykonania dokonano przekuć w stropie (protokół oględzin z dnia 13 stycznia 2020 r., k. 7 akt administracyjnych organu I instancji). Oznacza to, że ocena prawidłowości wykonanych robót może wiązać się z koniecznością skucia części stropu, celem sprawdzenia sposobu przeprowadzenia instalacji przez strop. Ponadto ocena prawidłowości wykonanych robót może wiązać się chociażby z koniecznością kontroli szczelności instalacji gazowej, która wymaga zarówno fachowego przygotowania samej instalacji, jak i zastosowania specjalistycznego manometru, posiadającego świadectwo legalizacji. Do tego rodzaju działań nie są zaś uprawnieni pracownicy nadzoru budowlanego, bowiem ustalenie prawidłowości robót może wiązać się z koniecznością – w skrajnym przypadku – zniszczenia części obiektu budowlanego. Ponadto należy mieć na uwadze, że skarżący dokonał samowolnej przebudowy instalacji gazowej w budynku, w którym znajdują się inne lokale, a zatem prawidłowość wykonania robót budowlanych powinna zostać potwierdzona w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Sąd nie podziela zarzutów skargi związanych z wydaniem zaskarżonego postanowienia obarczonego wadą nieważności. Z całą pewnością niewykonalność postanowienia nie może być utożsamiana z odłączeniem wszystkich lokali w budynku od wspólnej instalacji grzewczej. Okoliczność tego rodzaju nie zmienia zarówno kwalifikacji wykonanych przez skarżącego samowolnie robót budowlanych, jak i konieczności ustalenia, czy wykonane zostały w sposób umożliwiający dalsze użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia uregulowań K.p.a. oraz błędnego zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. Podmiot realizujący roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej musi liczyć się z tym, że w postępowaniu naprawczym będzie zobowiązany do przedłożenia dokumentacji sporządzonej przez biegłego. Organy nadzoru budowlanego są zobligowane do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy jednakże nie oznacza to, że wszystkie czynności winny zostać podjęte z ich inicjatywy i na ich koszt. Tym bardziej, że przedstawienie żądanej ekspertyzy – w kontekście zarzutów naruszenia art. 12 K.p.a. – doprowadziłoby do relatywnie szybkiego załatwienia sprawy, gdyż dokument ten kompleksowo udzieli winien wyjaśnić kwestie prawidłowości wykonanych robót. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.