III SAB/Gl 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska–Kyć (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej "A" w S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. J. F. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. (dalej: organ) w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że [...] r. za pośrednictwem e-PUAP złożył wniosek o udostępnienie: a) karty wycieczek oraz dokumentu potwierdzającego ich akceptację, o których mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. poz. 1055) - dalej jako rozporządzenie MEN - z wyłączeniem informacji stanowiących listę uczniów biorących udział w wycieczce, zawierającą imię i nazwisko ucznia oraz telefon rodzica lub rodziców ucznia; b) karty wycieczek oraz umowy, o których mowa w § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia MEN; c) programy wycieczek, o których mowa w § 10 pkt 1 rozporządzenia MEN; d) dokumentów związanych z organizacją i nadzorem transportu, wyżywienia i noclegu, o których mowa w §10 pkt 7 rozporządzenia MEN; e) podsumowania, oceny i rozliczenia finansowego wycieczki po jej zakończeniu, o których mowa w § 10 pkt 10 rozporządzenia MEN. Następnie skarżący wyjaśnił, że [...] r. za pośrednictwem e-PUAP otrzymał dokument o nazwie: "[...]". W treści dokumentu można było zapoznać się z blokiem tekstu, w którym niewymieniona z imienia, nazwiska oraz stanowiska osoba informuje, jakoby była to decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto [...] r. skarżący otrzymał pocztą dokument o nazwie "Decyzja", opatrzony datą [...] r., w którym znalazł się tożsamy tekst, co w wiadomości przesłanej w e-PUAP. Do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej. Zdaniem skarżącego do [...] r. nie otrzymał on informacji publicznej skierowanej za pomocą ePUAP, gdyż przesłany mu [...] r. dokument, zwany decyzją nie zawiera podpisu, stąd nie wywołuje określonych skutków prawnych. Ponadto przed wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie wezwano go do uzupełnienia wniosku o wykazanie interesu społecznego. Również przesłany pocztą dokument o nazwie: "Decyzja" nie zawiera podpisu. W tej sytuacji skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji, - art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, która nie znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przekroczenie ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie informacji, stwierdzenie, że doszło do bezczynności; wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz strony skarżącej określonej sumy pieniężnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że skarżącemu doręczono decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co czyni skargę na bezczynność nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, ze zm., zwanej nadal u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Dyrektorowi Szkoły Podstawowej bezczynność w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych we wniosku z [...] r., a obejmujących udostępnienie informacji dotyczących wycieczek szkolnych, tj: kart wycieczek, programów umów, dokumentów związanych z organizacją, nadzorem transportu wyżywienia i noclegu, podsumowania, oceny i rozliczenia finansowego wycieczki po jej zakończeniu. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości – i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie – że Dyrektor Szkoły Podstawowej był zobowiązany do udostępnienia informacji publiczne. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r. poz. 713 t.j) – dalej powoływana jako usg, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020r., 910), jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Z powyższego wynika, że niewątpliwie szkoła jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Zatem słuszna jest konstatacja, że dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o ile ma ona charakter informacji publicznej. Równocześnie mając na uwadze charakter żądanej informacji – dokumenty związane z organizacją wycieczek szkolnych – podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy, tak WSA w Warszawie w wyroku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/20. Zatem słusznie zakwalifikował organ żądane informacje w zakresie udostępnienia dokumentów związanych z organizacją wycieczek szkolnych jako informacje publiczne podlegające u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, organ powinien powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Organ powinien udostępnić informację zgodnie z wnioskiem – po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy). Organ może również odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź dostęp do niej regulują inne ustawy, powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji, powiadomić pismem wnioskodawcę, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje np. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, czy z uwagi na błędną ocenę własnego statusu w niniejszym postępowaniu, lub na tym, że organ w ogóle "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (nie reaguje na niego w żaden sposób), bądź też nie odnosi się właściwe – w sposób prawem określony – do żądania zawartego we wniosku. Przy czym, co istotne, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, z jakich określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną bądź też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy decyzja organu z [...] r. załatwiła wniosek strony z [...] r. w sposób prawem określony, czy też organ pozostawał w bezczynności, gdyż decyzja nie zawiera składników określonych w art. 107 K.p.a. Zdaniem Sądu organ w terminie ustawowym wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu za pomocą ePUAP, tj. na adres wskazany we wniosku i informacyjnie doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego. W tej sytuacji nie można organowi zarzucić bezczynności. W tym miejscu wskazać trzeba, że skarżący nie kwestionuje doręczenia decyzji, ani drogą elektroniczną ani też za pośrednictwem poczty. W ocenie skarżącego braki decyzji w postaci braku: podpisu elektronicznego, właściwego uzasadnienia oraz wezwania do wykazania istotnego interesu społecznego - powodują, że doręczona decyzja, określana przez skarżącego jako dokument, nie wywołuje określonych skutków prawnych, zatem organ pozostaje w bezczynności. Z taką oceną nie można się zgodzić. Skarżący otrzymał decyzję, która została mu doręczona i weszła do obrotu prawnego. Decyzja ta zawiera pouczenie o sposobie i terminie odwołania. Zatem, skoro skarżący uznał, że decyzja nie zawiera koniecznych elementów, wskazanych w art. 107 K.p.a., zaś postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa, winien złożyć odwołanie od tej decyzji. Tymczasem skarżący składając skargę na bezczynność organu, przedstawia zarzuty wobec doręczonej mu decyzji. W tej sytuacji ponownie wskazać należy skarżącemu, że przedmiotem orzekania w rozpoznawanej sprawie jest skarga na bezczynność, a nie badanie prawidłowości wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.