VI SA/Wa 1101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę VI SA/Wa 1101/16 Uzasadnienie Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 115 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 3 i art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281, z późn. zm.) dalej "Prawo farmaceutyczne" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia 24 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia znak: [...] z dnia [...] września 2014 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w C. przy ul. L. 28, udzielonego Spółce: X. Sp. z o.o. poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Spółka: B. Sp. z o.o. (zwana dalej: "skarżącą") wniosła o zmianę zezwolenia z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "D." zlokalizowanej w C. przy ul. L. 28, udzielonego Spółce: X. Sp. z o.o. Jako uzasadnienie wskazano fakt, iż z dniem 1 kwietnia 2015 r. nastąpiło połączenie Spółki: B. Sp. z o.o. ze Spółką: X. Sp. z o.o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przeniesienie całego majątku Spółki: X. Sp. z o.o. na Spółkę: B. Sp. z o.o. Do wniosku załączono odpis z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki: B. Sp. z o.o.  [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zakończył prowadzone postępowanie administracyjne decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] i odmówił zmiany zezwolenia znak: [...] z dnia 9 września 2014 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "D." zlokalizowanej w C. przy ul. L. 28, udzielonego Spółce: X. Sp. z o.o., poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego ustanawia pozbawione podstawy prawnej przesłanki skuteczności przejścia zezwolenia z mocy art. 494 § 2 k.s.h., podczas gdy art. 99 ust, 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną; 2) art. 494 § 2 k.s.h. polegające na oczywistym pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege) oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w C. przy ul. L. 28 - z uwagi na brak przesłanki decyzyjnej zmiany tego zezwolenia w żądanym zakresie oraz załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem strony przez zaktualizowanie treści dokumentu zezwolenia w formie czynności materialno - technicznej. Rozpoznając odwołanie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym na art. 99 ust. 1 i art. 99 ust. 3 pkt 3 Prawa farmaceutycznego oraz art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184) zmiana zezwolenia jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Organ wyjaśnił, że jak wynika z ustaleń dokonanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, Spółka: B. Sp, z o.o. prowadzi na terenie województwa [...] 16 aptek ogólnodostępnych, a podmioty przez nią kontrolowane tj. Spółka: C. Sp. z o.o. i Spółka: F. Sp. z o.o. odpowiednio 10 aptek i 2 apteki. Oznacza to, że B. Sp. z o.o. stanowi grupę kapitałową, o której mowa w art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Suma aptek prowadzonych przez ww. podmioty wynosi 28. W świetle tego, iż na terenie województwa [...] w dniu wydawania zaskarżonej decyzji funkcjonowało 1552 aptek ogólnodostępnych, liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez w/w przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne limit aptek, które może prowadzić na terenie województwa [...] grupa kapitałowa. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie zauważył, iż dokonanie zmiany zezwolenia na B. Sp. z o.o. spowodowałoby, że grupa kapitałowa, której spółka jest członkiem prowadziłaby dwadzieścia dziewięć aptek a więc przekroczyłaby granicę, o jakiej mowa w art. 99 ust 3 pkt 3 ustawy - Prawo Farmaceutyczne, zatem przedmiotowa zmiana zezwolenia nie może zostać dokonana. Ponadto organ wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji w II instancji na terenie województwa [...] funkcjonuje nadal 1552 aptek ogólnodostępnych - zatem grupa kapitałowa nie może prowadzić więcej niż 16 aptek. Zatem dokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony doprowadziłoby do ominięcia art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Po dokonaniu wnioskowanej zmiany grupa kapitałowa utworzona przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. prowadziłaby 29 aptek ogólnodostępnych na terenie województwa [...], zaś liczbą graniczną w omawianej sprawie jest możliwość prowadzenia 16 aptek. Ponadto organ mając na uwadze art. 494 § 2 k.s.h., wyjaśnił, że na spółkę przejmującą przechodzi zezwolenie o ile nie przeciwstawiają się temu przepisy regulujące udzielanie zezwoleń. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że art. 494 § 2 k.s.h. doznaje ograniczenia m.in. w postaci przepisu art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Przepis ten określa bowiem jeden z licznych wymogów jakie musi spełniać zezwoleniobiorca, który ma zamiar prowadzić aptekę. Konstrukcja przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne przemawia za uwzględnieniem wykładni dokonanej przez organ I instancji i wyjaśnił, że przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne określają wymogi jakie musi spełniać podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia jak i wymagania, jakie musi on spełniać przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem organu, ustawa Prawo farmaceutyczne uniemożliwia uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o zezwolenie należy do grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą łącznie na terenie województwa więcej niż 1% aptek, a przepis ten jest właśnie tym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 494 k.s.h., uniemożliwiającym nabycie zezwolenia w drodze sukcesji uniwersalnej z powodu braku spełniania wszystkich wymogów niezbędnych do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, w ocenie której sukcesja z mocy samego prawa oznacza, iż dla zaistnienia skutków w postaci sukcesji (przejścia) praw nie są potrzebne żadne dodatkowe czynności poza tymi, których należy dokonać w postępowaniu łączeniowym, stwierdził, że zarzut ten jest w świetle dotychczasowych wyjaśnień bezpodstawny. Zdaniem organu, w świetle art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, nie doszło do przejścia zezwolenia na mocy prawa, gdyż powyższy przepis stoi na przeszkodzie aby doszło do sukcesji uniwersalnej, o której mowa w art. 494 k.s.h. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo armaceutyczne przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego ustanawia przesłanki skuteczności przejścia zezwolenia z mocy art. 494 § 2 k.s.h., podczas gdy art. 99 ust. ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną; 2) rażące naruszenie art. 494 § 2 k.s.h. polegające na oczywistym pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege). Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ppsa wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu odwoławczego w całości z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; 2) stwierdzenie nieważności z tych samych względów - w oparciu o art. 135 ppsa — poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; 3) zobowiązanie przez Sąd organu I instancji - na podstawie art. 145a § 1 ppsa - do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w C., przy ul. L. 28 - z uwagi na brak przesłanki do decyzyjnej zmiany tego zezwolenia w żądanym zakresie (zmiana "dokumentu zezwolenia", "zaktualizowanie jego treści" następuje w formie czynności materialno - technicznej); 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt 1 ppsa; 5) zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania Z. i F. przyłączyli się do skargi zaś N. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie a art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. p. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl §2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny w toku rozpoznawania sprawy bada, czy zaskarżone decyzje, postanowienia, akty bądź inne czynności z zakresu administracji publicznej zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania oraz czy nie naruszają przepisów prawa materialnego, natomiast przy orzekaniu nie kieruje się względami słusznościowymi czy tez tzw. zasadami współżycia społecznego. Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. p. 1369 z poź. zmian, dalej p.p.s.a). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2016 r., którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] września 2015 roku o odmowie zmiany zezwolenia z dnia 9 września 2014 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "D." zlokalizowanej w C. przy ul. L. 28, udzielonego Spółce: X. Sp. z o.o. poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie: czy w wyniku zaistniałego połączenia (przejęcia) spółek B. Sp. z o.o. (spółka przejmująca), X. Sp. z o.o. (spółka przejmowana) doszło do przekazania przez spółkę przejmowaną uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą. Jak wynika z akt niniejszej sprawy połączenie spółki B. z siedzibą w W. ze spółką X. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nastąpiło w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ksh poprzez przeniesienie całego majątku spółki X. Sp. z o.o. na spółkę B. Jak wynika z brzmienia art. 494 § 2 ksh na spółkę przyjmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Problem wykładni i stosowania art. 494 § 2 ksh wiąże się z zagadnieniem sukcesji administarcyjno-prawnej. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że przepisem wyłączającym przejście zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą jest przepis art. 99 ust. 3 pkt 3 Prawo farmaceutyczne, który stanowi, że zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2018 r. II GSK 2510/17, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza wykładnia przepisów art. 494 § 2 ksh i art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego nie pozwala na przyjęcie, że drugi z powołanych przepisów jest przepisem, o którym mowa w art. 494 § 2 ksh czyli przepisem stanowiącym, że na spółkę przejmującą nie przechodzą zezwolenia na prowadzenie apteki. Powyższy przepis art. 99 ust 3 Prawa farmaceutycznego stanowi, że w określonych w nim przypadkach nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki natomiast w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia w przypadkach przejęcia spółki, kiedy to spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwość wydania w tej sprawie decyzji. Wyłączenie stosowania sukcesji wynikającej z art. 494 § 2 ksh poprzez zapis ustawy powinno być poczynione przez ustawodawcę w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 ksh wprowadzone zostało dopiero w dniu 25 czerwca 2017 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2017 r. p. 1015 ze zm.), mocą której w art. 99 dodano ust. 2a, w którym w pkt 1 wprost napisano, że do zezwoleń na prowadzenie apteki nie stosuje się przepisów art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ksh. Do chwili wejścia w życie wspomnianej wyżej nowelizacji wykładnia językowa przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie ma wyłączenia sukcesji wynikającej z art. 99 ust 3 Prawa farmaceutycznego. Skoro w niniejszej sprawie doszło do sukcesji generalnej to zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu prowadzącego następuje z mocy samego prawa. Tak więc organ nie był w tym zakresie obowiązany do wydania decyzji. Jednakże należy mieć na uwadze, że obowiązek taki spoczywał na organie z uwagi na konieczność załatwienia wniosku skarżącej spółki w trybie procesowym. Z tego względu organ był zobligowany wydać w tym zakresie decyzję odmowną. W powyższym stanie Sąd na mocy art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.