II SA/Go 619/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W.H., K.H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji w sprawie "użytkowania butli z gazem płynnym typu propan-butan w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...]". 1.1. Wskazanym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania butli z gazem płynnym we wskazanym budynku. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ I instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) wskazując, że zawieszenie postępowania następuje z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy, przed którym toczy się sprawa z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej przeciwko K.H. i W.H. o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. 1.2. Uzasadniając powyższe postanowienie organ powiatowy wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia [...] lutego 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania butli z gazem we wskazanym lokalu. Pełnomocnik K.H. i W.H. poinformowała organ, że Wspólnota Mieszkaniowa skierowała przeciwko nim do Sądu Rejonowego pozew o zakazanie używania butli z gazem płynnym propan-butan oraz nakazanie im demontażu takiej instalacji oraz zapłatę. Dnia 23 marca 2021 r. PINB otrzymał pismo Sądu Rejonowego informujące, że w dniu 4 czerwca 2020 r. do sądu wpłynął pozew w sprawie z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej przeciwko K.H., W.H. o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem - zakazu używania butli z gazem płynnym propan-butan oraz nakazanie pozwanym demontażu instalacji na gaz płynny propan-butan (sygn. akt I C 230/20). Obecnie sprawa jest w toku. W związku z powyższymi ustaleniami organ powiatowy stwierdził, że zawieszenie niniejszego postępowania następuje do czasu wydania przez sąd rozstrzygnięcia. Jak ocenił organ powiatowy: "w tym przypadku wiążącym dla PINB będzie postanowienie Sądu Rejonowego". Wskazał, że po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, zostanie ono podjęte z urzędu lub na żądanie strony. 2. W zażaleniu na to postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła organowi powiatowemu naruszenie przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w k.p.a. zw. z art. 126 k.p.a. podnosząc, że w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji nie podał, jakie zagadnienie wstępne powinien rozstrzygnąć sąd, które to uniemożliwia zakończenie postępowania administracyjnego oraz związek między toczącym się postępowaniem sądowym a postępowaniem administracyjnym. Zdaniem skarżącej w postępowania administracyjnym zastosowanie mają przepisy § 8 oraz § 157 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowani, w świetle których "w sytuacji gdy została wykonana w budynku inwestycja instalacji gazowej, na którą zgodziło się większość mieszkańców, właściciele lokali mieszkalnych nie mogą używać gazu płynnego", a nie przepisy cywilne, których zastosowanie oceni sąd powszechny. 3. Uwzględniając zażalenie i uchylając zaskarżone postanowienie o zawieszeniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił doktrynalne pojmowanie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej wskazał, że wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powód zawieszenia postępowania administracyjnego, polegający w istocie na oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] poprzez zakazanie używania butli z gazem płynnym propan butan wraz z demontażem instalacji na gaz płynny propan - butan, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie administracyjne toczy się bowiem w zakresie uregulowanym przepisami rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - "Utrzymanie obiektów budowlanych". W tym też zakresie organy nadzoru budowlanego dysponują samodzielnością orzeczniczą i nie są związane okolicznościami i rozstrzygnięciem zawartym w sprawie cywilnej prowadzonej przez Sąd. Także wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia postępowanie przed sądem powszechnym w żadnym razie nie dotyczy kwestii rozpatrywanych przez PINB, w szczególności odnoszących się do władania lokalem mieszkalnym, w którym ujawnione zostały określone nieprawidłowości w związku z jego użytkowaniem (jak podał organ II instancji "stan władania obiektem budowlanym lub jego częścią wpływa na określenie adresata decyzji na podstawie art. 66 prawa budowlanego"). Niezależnie od powództwa cywilnego organ I instancji ma pełne kompetencje i podstawy prawne do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. 4. W skardze wniesionej, z zachowaniem terminu, przeciwko całości postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnik K.H. i W.H. zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia organu I instancji, podczas gdy kwestia która jest badana przez Sąd Rejonowy w sprawie [...] - roszczenie Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] o zakazanie skarżącym używania w ich lokalu butli z gazem płynnym propan - butan oraz nakazanie pozwanym demontażu instalacji na gaz płynny propan - butan, w realiach sprawy jest zagadnieniem wstępnym, gdyż: - w toku postępowania tak przed sądem rejonowym rozpatrywana jest w istocie ta sama sprawa czyli nakazanie skarżącym demontażu wewnętrznej instalacji ich lokalu, - między Wspólnotą Mieszkaniową a skarżącymi powstał spór cywilnoprawny o prawo Wspólnoty Mieszkaniowej do rozpoczęcia dostaw gazu ziemnego do budynku przy ulicy [...] i do prawa skarżących zachowania wewnętrznej instalacji ich lokalu i tylko sąd powszechny jest władny rozstrzygnąć ten spór cywilny, a nie organ nadzoru budowlanego przez wszczęcie postępowania administracyjnego wobec skarżących i wydanie decyzji w sprawie, - prawomocny wyrok sądu powszechnego jest niezbędny do tego, aby organ nadzoru budowlanego określił podmiot który dopuścił się nieprawidłowości i wobec którego należy wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie regulacji art. 66 prawa budowlanego, a także do poczynienia ustaleń, czy nieprawidłowości leżące u podstaw wszczęcia postępowania przez organ, dotyczą obiektu budowlanego za stan którego odpowiada właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca, czy też jedynie skarżący jako właściciele swojego lokalu; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia to jest art. 8 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu (w reakcji na złożoną przez skarżących prośbę o interwencję), że to w lokalu skarżących powstały nieprawidłowości rzutujące na stan obiektu budowlanego, przesądzeniu przez organ, że wobec skarżących należy orzec nakaz demontażu instalacji gazowej ich lokalu i prowadzenie postępowania w celu realizacji tego założenia i tym samym na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie do organu z preferowaniem interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej i nierównym traktowaniu stron bez uwzględnienia konieczności rozstrzygnięcia przez niezawisły sąd sporu sądowego zawisłego między stronami. Z tych względów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Pełnomocnik w skardze wniósł również o przeprowadzenie dowodu z prośby skarżących na interwencję z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz pisma organu z dnia [...] lutego 2021 r. na okoliczność wystąpienia skarżących do organu o interwencję w związku z rozpoczęciem przez Wspólnotę Mieszkaniową użytkowania w budynku gazu ziemnego, podczas gdy w budynku korzysta się z gazu butlowego, treści argumentacji prośby, kategorycznego założenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności demontażu butli gazowej z lokalu skarżących, oparcia założenia na znaczeniu przepisów ustawy o własności lokali, które to kwestie są przedmiotem analizy Sądu Rejonowego w sprawie [...], bagatelizowania przez organ, że Wspólnota Mieszkaniowa nie ma kompetencji do decydowania o wewnętrznej instalacji lokalu stanowiącego odrębną własność i uchwała wspólnoty mieszkaniowej która dotyczyć może jedynie zarządu nieruchomością wspólną nie może obligować właściciela danego lokalu do demontażu instalacji w jego lokalu, 5. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). 7. Zastosowany przez organ I instancji przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis dotyczy tylko sytuacji, gdy organ rozpatrujący nie może jej rozstrzygnąć ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W konsekwencji oznacza to niemożliwość wydania decyzji w danej sprawie administracyjnej bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Koniecznym warunkiem jest zatem istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Brak takiego związku oznacza niedopuszczalność zawieszenia postępowania. 8. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie "użytkowania butli z gazem płynnym typu propan-butan" we wskazanym lokalu. Jak wskazał organ I instancji wszczęcie postępowania było wynikiem kontroli przeprowadzonej w tym lokalu a dotyczącej użytkowania wskazanych butli gazowych w lokalu mieszkalnym. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i wydanym postanowieniu o zawieszeniu postępowania organ I instancji nie wskazał jednak, przepisów prawa materialnego (prawa budowlanego) w oparciu, o które, a po wszczęciu prowadzi postępowanie administracyjne. Już to przesądza o tym, że organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania z powodu prejudycjalności wyniku postępowania sądowego, bo nie mając dookreślonego przedmiotu własnego postępowania administracyjnego, nie mógł ocenić wpływu na to postępowanie jakiegokolwiek prejudykatu. Z tego powodu wydane przez organ postanowienie było co najmniej przedwczesne. 9. Kwalifikacja prawna zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego została dokonana przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ten, odnosząc się do kontroli uzasadniającej wszczęcie postępowania administracyjnego i wskazywanego przez organ I instancji jego celu (użytkowania butli z gazem płynnym typu propan-butan), wskazał na art. 66 ust. 1 prawa budowalnego (przepis ten dotyczy wymienionych w punktach od 1 do 4 nieprawidłowości w obiekcie budowlanym" oraz szczególne kompetencje organów nadzoru budowlanego związane z postępowaniami dotyczącymi "utrzymania obiektów budowlanych" (por. rozdział 6 Prawa budowlanego). Wskazać należy, że przepis art. 66 prawa budowlanego zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystąpienie którejkolwiek upoważnia do ingerencji organ nadzoru budowlanego. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że np. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, ewentualnie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym albo swoim wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. Celem tej regulacji jest doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego do stanu odpowiedniego. Zatem to organ decyduje, w jaki sposób usunięcie nieprawidłowości ma się odbyć oraz jest zobowiązany zapewnić bezpieczny dla użytkowników, zgodny z wymogami technicznymi sposób doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Rozstrzygając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 do 4 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Wobec tego, że celem art. 66 jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., II OSK 1794/09, CBOSA). 10. Generalnie zatem przedmiot, zakres i cel tego postępowania regulowanego art. 66 prawa budowalnego są autonomiczne i nie wynikają z prawa cywilnego, lecz wyłącznie z prawa budowlanego, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz innych przepisów publicznoprawnych (administracyjnych), regulujących użytkowanie obiektów budowlanych i instalacji technicznych. W tym też zakresie do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Dlatego, co do zasady rozstrzygnięcie sporów cywilnych nie ma wpływu na przedmiot i wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Co istotne, inny jest bowiem cel i zakres ochrony. W prawie budowlanym chodzi tu wyłącznie o kwestie generalnych, powszechnych "zagrożeń", które stwarza obiekt budowlany, na które organy nadzoru, w razie ich rzeczywistego wystąpienia, mając na względzie bezpieczeństwo ludzi, lub mienia muszą jak najszybciej reagować. W prawie cywilnym przedmiotem ochrony są wyłącznie prawa prywatne, a dochodzone roszczenia, jak w przypadku pozwu Wspólnoty Mieszkaniowej opierają się na przepisach prawa cywilnego. Niezależnie od tego, czy jest to podnoszone przed sądem powszechnym, kwestia zgodności użytkowania obiektu budowlanego z przepisami prawa budowalnego (w tym warunkami technicznymi) nie należy do drogi cywilnej. Zarzuty i twierdzenia stron procesu cywilnego nie mogą drogi administracyjnej wyłączyć, ani jej modyfikować. Z tych względów to, że strony w postępowaniu cywilnym podnoszą, oprócz roszczeń typowo cywilnych (np. opartych na art. 222 kodeksu cywilnego) argumenty oparte na przepisach budowlanych i technicznych w żaden sposób nie determinuje prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 prawa budowlanego. Stąd też niezasadne są zarzuty skargi (jak i dotyczące ich wnioski) dowodowe, które zmierzają do wykazania, że kwestie budowlano-techniczne będą rozstrzygane na drodze cywilnej. Słusznie natomiast ocenił sporną kwestię Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na rozdzielność od sprawy cywilnej i autonomiczność postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Wbrew temu, co podnosi się w skardze organ nie wypowiedział się w żadnym zakresie co do jego zasadności, a tym bardziej ewentualnych nieprawidłowości. To ma być dopiero przedmiotem ustaleń. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).