II SA/Gl 553/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm – dalej p.b.), w związku prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych na działce nr ew. 1 w K., własności J. i A. B., postanowił: 1) wstrzymać roboty budowlane związane z budową wiaty i traka taśmowego do przecierania drewna wraz z torowiskiem, zlokalizowanych na działce nr ew. 1 w K.; 2) zobowiązać inwestora A. B. w terminie do 30 kwietnia 2021 r. do sporządzenia i przedstawienia w Inspektoracie następującej dokumentacji: • zaświadczenia Wójta o zgodności budowy obiektów budowlanych jw. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; • czterech egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (projekt budowlany powinien zostać sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia do projektowania, będącą aktywnym członkiem właściwej izby samorządu zawodowego); • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu podano m. in., że na działce jw. znajdują się następujące obiekty budowlane: budynek warsztatowy, wiata i trak z torowiskiem, drewniany panel ogrodzeniowy (będący przedmiotem odrębnego postępowania). Ze złożonych w trakcie postępowania zeznań świadków i oświadczeń stron wynika, że budynek został wybudowany w roku 1992 i następnie w roku 2016 był remontowany i ocieplony. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z dnia [...]. Rady Gminy L., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz.[...]), działka, na której znajdują się przedmiotowe obiekty budowlane, usytuowana jest na terenie jednostki strukturalnej D P,U1 - tereny produkcyjne i usługowe. Trak posadowiony został na betonowym fundamencie. Wiata o wymiarach 18 x 5,9 m wykonana została w mieszanej konstrukcji. Na stalowych słupach oparto drewnianą konstrukcję zadaszenia pokrytego płytami azbestowo-cementowymi. Transport drewna odbywa się za pomocą torowiska o długości 12,2 m. W trakcie przeprowadzonych oględzin, inwestor oświadczył do protokołu, że obecna wiata powstała bez podstawy prawnej między 1998 a 2000 r. Budowa wiaty o powyższych wymiarach wraz trakiem taśmowym i torowiskiem, służących do prowadzenia działalności gospodarczej, nie podlega wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29-31 p.b. Zatem w celu dostosowania zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Z pozyskanej dokumentacji zawierającej zdjęcia lotnicze widać istniejące na działce jw. w dniu 11 sierpnia 1998 r. zabudowanie w postaci budynku gospodarczego. Nie stwierdzono na zdjęciu lotniczym z roku 1998 obok budynku gospodarczego istnienia obecnej wiaty, stanowiącej zadaszenie traka. Przedmiotowa wiata w obecnej formie została ujawniona na zdjęciu lotniczym z roku 2009. Przedmiotowa wiata powstała więc po roku 1999 bez podstawy prawnej, co potwierdził sam inwestor. Należy więc umożliwić legalizację obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył przez pełnomocnika A. B. Zarzucił: 1) naruszenie art. 108 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że ustawa w brzmieniu z 7 lipca 1994 roku znajduje zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, pomimo że wzniesienie obiektów budowlanych, stanowiących przedmiot oceny organu I Instancji, zakończyło się pod rządami dotychczasowej ustawy z dnia 24 października 1974 roku, ewentualnie: 2) naruszenie art. 29 - 31 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja skarżącego polegająca na wzniesieniu wiat podlega pozwoleniu na budowę; 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez niewystarczające zgromadzenie oraz brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (...); 4) art. 107 § 6 k.p.a., poprzez pominięcie elementu uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego, w szczególności w zakresie wyjaśniania na czym organ administracji oparł swoje ustalenie, że badana inwestycja stanowi kompleks tartarczny obejmujący trakt wraz wiatą, a także, że w zakresie inwestycji skarżącego wymagane jest pozwolenie na budowę; 5) błąd w ustaleniach faktycznych, przejawiający się w nieprawidłowej ocenie zebranej w sprawie dokumentacji, z pominięciem istotnych okoliczności tam zawartych i przyjęcie, że inwestycja dotyczyła kompleksu tartarcznego obejmującego trakt wraz wiatą, nie zaś dwóch odrębnych wiat, oraz że inwestycja skarżącego prowadzona była także w okresie po 1994 roku. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa wiata powstała po 1999 roku bez podstawy prawnej, dlatego zastosowanie będą miały przepisy ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Przedmiotowa wiata wraz z trakiem taśmowym i torowiskiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została posadowiona na terenie jednostki strukturalnej obejmującej tereny produkcyjne i usługowe, dlatego w tym przypadku możliwe jest wdrożenie procedury legalizacyjnej. Skargę na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono naruszenie: 1) art. 108 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że ustawa w brzmieniu z 7 lipca 1994 roku znajduje zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, pomimo że wzniesienie obiektów budowlanych stanowiących przedmiot oceny organów obu instancji zakończyło się pod rządami dotychczasowej ustawy z dnia 24 października 1974 roku; 2) art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja skarżącego, polegająca na wzniesieniu wiat, podlega pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. oraz 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia mimo niewystarczającego zgromadzenia oraz braku całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że inwestycja dotyczyła kompleksu tartarcznego obejmującego trakt wraz wiatą, podczas gdy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności pisemnymi wyjaśnieniami skarżącego inwestycja dotyczyła dwóch odrębnych wiat wzniesionych w różnych terminach; wybiórcze traktowanie oświadczeń strony; rezygnację z dostępnych źródeł dowodowych w związku z istniejącymi wątpliwościami co do czasookresu wzniesienia wiat, a to konfrontacji świadków oraz stron, wizji lokalnej, a także zaniechanie w zakresie wymiarowania badanych inwestycji każdej z osobna, jak również uniemożliwienie skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi udziału w czynnościach procesowych w ramach ponownego postępowania, a także niepowiadomienie strony o planowanym zakończeniu postępowania przed wydaniem postanowienia, w tym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w szczególności odnosi się do dokumentacji pozyskanej przez organ w ramach ponownego postępowania; 4) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 107 § 6 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo pominięcia elementu uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego, w szczególności w zakresie wyjaśniania na czym organ administracji oparł swoje ustalenie, że badana inwestycja stanowi kompleks tartarczny obejmujący trakt wraz wiatą, a także, że w zakresie inwestycji skarżącego wymagane jest pozwolenie na budowę; 5) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie, względnie brak zlecenia organowi I Instancji takiego postępowania, w sytuacji, gdy nie wyjaśnił on istotnych okoliczności sprawy oraz zgromadził niepełny materiał dowodowy; 6) błąd w ustaleniach faktycznych przejawiający się w nieprawidłowej ocenie zebranej w sprawie dokumentacji, z pominięciem istotnych okoliczności tam zawartych i wobec czego przyjęcie, że inwestycja dotyczyła kompleksu tartarcznego obejmującego trakt wraz wiatą, nie zaś dwóch odrębnych wiat, oraz, że inwestycja skarżącego prowadzona była także w okresie po 1994 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wiata i trak do drewna z torowiskiem według dostępnej dokumentacji ze zdjęć (w tym lotniczych) oraz oświadczenia samego inwestora powstały bez podstawy prawnej po roku 1999, w trakcie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku. Zgodnie z art. 28 tej ustawy (w ówczesnym brzmieniu) roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Budowa wiaty z trakiem w takiej konfiguracji, jaka wynika z dokonanych ustaleń (np. wraz z torowiskiem) nie podlegała wyłączeniu z tego obowiązku. Inwestycja, jako funkcjonalna całość (a nie każdy element osobna), obejmowała bowiem szereg różnych robót, które nie są ujęte w katalogu art. 29 i 30 p.b. W świetle art. 3 pkt 3 p.b. dla sklasyfikowania danego obiektu jako budowli nie jest wymagane trwałe związanie go z gruntem. Jeśli ustawodawca wymaga trwałego związania z gruntem, wyraźnie to zaznacza, jak np. w przypadku tablic reklamowych. W innych przypadkach (np. co do wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych) takiego wymogu nie ma. Rozpoczęcie robót budowlanych polegających na budowie wiaty, montażu traków taśmowych wraz z zasilaniem energetycznym wymagało więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W celu dostosowania zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem PINB i WINB prawidłowo stwierdzili, że należy wdrożyć procedurę legalizacyjną. To w interesie samej strony jest jej prowadzenie, ale to strona decyduje, czy ma wolę legalizacji obiektu, który – jak ustalono – nie narusza ustaleń m.p.z.p., czy też nie ma takiej woli. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w skardze wskazać należy, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Nie można uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do braków w postępowaniu dowodowym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dalszych dowodów i brak ustosunkowania się do tych kwestii przez organ odwoławczy. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). W niniejszej sprawie analiza zgromadzonej dokumentacji (w tym fotograficznej) oraz w pewnym zakresie oświadczeń inwestora o prowadzeniu robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, pozwala uznać słuszność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność argumentacji skargi w tym zakresie. Materiał dowodowy zgromadzony do tej pory był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ponieważ organy na etapie kontrolowanego rozstrzygnięcia nie zakończyły jeszcze czynności proceduralnych, w tym dowodowych, stąd treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie Sąd nie może przesądzać. Dalsze wnioski dowodowe strona może składać do organu. Decyzja kończąca postępowanie także podlegać będzie zaskarżeniu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 - 10, 75 §1, 77 §1, 80, 107 §1, 3, 136, 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 108 p.b., 29 ust. 2 pkt 2 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.