I SA/Wa 2694/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. Okręgu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nabycia przez [...] Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]o pow. [...] ha, stanowiącej grunt Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Okręgowy Zarząd [...] Związku Działkowców [...] listopada 2015 r. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez [...] Związek Działkowców, w trybie art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm.), prawa użytkowania gruntu położonego w przy ul. [...], ozn. jako działki ewid. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Pismem z [...] marca 2018 r. wniosek został wycofany w zakresie działki ewid. nr [...] oraz rozszerzony o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez [...] Związek Działkowców w trybie art. 76 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy prawa użytkowania do części działek ewid. nr [...] i nr [...]. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. jako działka nr [...]o pow. [...] ha pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] S.A., którego następcą prawnym jest [...] SA. Pismem z [...] listopada 2019 r. Spółka [...] S.A. wyjaśniła, że działka ozn. w ewidencji gruntów i budynków nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym na podstawie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r. nr [...] potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dnia [...] grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] (poprzednika prawnego [...] S.A.) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] (obecnie działki nr [...],[...] i [...]). Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez [...] Związek Działkowców) prawa użytkowania ww. nieruchomości, wskazując, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] S.A [...] Związek Działkowców wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl ust. 6 tego przepisu, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ww. ustawy jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, własność nieruchomości przysługująca Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do [...] stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Wojewoda podkreślił, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że oprócz przesłanek wynikających z powołanego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ww. ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem PZD. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. K.c. Do takich praw należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej, tj. z dniem [...] grudnia 1990 r. przez inny podmiot na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, ze zm.). Powyższe oznacza zatem, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Wojewoda [...] zaznaczył, że w wyniku wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z [...] grudnia 1996 r. nr [...], działka ewid. nr [...] z obrębu [...] została rozdysponowana w myśl art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tym przepisem, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Skoro zatem ww. działka ewid. nr [...] w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych pozostawała w użytkowaniu wieczystym na mocy ww. decyzji Wojewody [...] nr [...], niedopuszczalne jest ponowne obciążenie przedmiotowego gruntu prawem użytkowania, o które wystąpił PZD. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji ustalił ponadto, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...], uchwalonym przez Radę Miasta [...] Uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 14 września 2009 r. Nr 143, poz. 4337), zgodnie z którym położona jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. tereny obiektów i urządzeń elektroenergetycznych. Tym samym decyzja Prezydenta [...] jest prawidłowa. [...] Związek Działkowców w [...] Okręg [...] wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 76 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 233 i art. 252 K.c. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa, w części zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, pomimo iż w świetle art. 76 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 i 6 ww. ustawy nie stanowi to przesłanki negatywnej do stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy ustawy prawa użytkowania nieruchomości, - art. 75 ust. 5 i 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania, w sytuacji, kiedy skarżący spełnił przesłanki do nabycia użytkowania nieruchomości objętych wnioskiem, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, w postaci: - art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, związane z niepodjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności istotnej dla niniejszej sprawy kwestii faktycznego daty zlokalizowania na wskazanym terenie ROD [...] w [...] i zajmowania przez ROD [...] działki ewid. nr [...], co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie zajmowania przez ROD [...] wskazanej działki ewidencyjnej i wydaniem błędnej decyzji, - art. 75 kpa i art. 85 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie oględzin działki ewid. nr [...], objętej wnioskiem skarżącego, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, gdy była ona wadliwa w całości. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2323 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W sprawie niniejszej istotnym jest, że warunkiem uzyskania przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: - istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, - przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, - brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, - niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. - brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie zaś z art. 21 u.g.n. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią własność Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Analiza powyższego dowodzi zatem, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. W sprawie niniejszej poza sporem jest, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa jednakże znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki [...] S.A. Z decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r. wynika bowiem, że prawo użytkowania wieczystego nabył do niej z dniem [...] grudnia 1990 r. Zakład Energetyczny [...], poprzednik prawny [...] S.A. co oznacza, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. [...] stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i pozostawała poza zasobem Skarbu Państwa. W podobnym stanie faktycznym sprawy sygn. I OSK 2408/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił," że system prawa powinien być postrzegany jako spójny układ regulacji prawnych funkcjonujący według określonych zasad. Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można zatem poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu gdyż mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne." Mając to na uwadze zauważyć należy, że zastosowanie w sprawie niniejszej wprost wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych prowadziłoby do skutku prawnego w postaci uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego z naruszeniem prawa rzeczowego [...] S.A., a więc swoistego wywłaszczenia spółki, co nie było celem ustawodawcy. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela w pełni pogląd NSA wyrażony w przywołanym wyżej wyroku z 25 czerwca 2019r. , że przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z ochroną przynależną właścicielowi. Zgodzić się także trzeba w całości z poglądem, że przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu byłoby nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Pomimo zatem braku zawarcia w treści art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, brak jest podstaw przyjęcia , że przepis powyższy pozwala na powyższe. Przyjęcie odmiennej interpretacji oznaczałoby akceptację naruszenia innych regulacji prawnych, których przepisy kształtują uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem [...] Związku Działkowców, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne K.c. Skoro więc ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi element systemu prawnego rozumianego jako spójna i wzajemnie niesprzeczna całość, to interpretacja jej przepisów powinna uwzględniać treść i systemowe rozumienie pozostałych, obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności tych, które regulują stan prawny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania a zatem Kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły wniosek [...] Związku Działkowców i odmówiły mu stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Jeśli bowiem użytkowanie tej nieruchomości w/g art. 252 K.c. rozumiane jest także jako pobieranie pożytków to oznacza, że pozostaje ono w oczywistej kolizji w wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego jako prawa wcześniej powstałego (z dniem [...] grudnia 2005r.) oraz szerszego i silniejszego. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.