II SA/Gd 274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z 26 lutego 2021 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z 26 sierpnia 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin przeprowadzonych 9 lipca 2020 r. na działce nr [..] przy ul. K. w K. ustalił, że do budynku położonego na dz. nr [..] dobudowano część budynku o wymiarach 2,75 m x 5,05 m o wysokości ok. 3,20 m. Dobudowa ta przylega do północno-wschodniej części budynku na dz. nr [..] i posadowiona jest na dz. nr [..] i mieści się w niej hol wejściowy do punktu żłobkowego, który znajduje się w tej części budynku. Ściany dobudowy wykonane są z gazobetonu, docieplone styropianem o grubości 10 cm. Dobudowa posadowiona jest na fundamentach, posiada dach płaski jednospadowy o konstrukcji drewnianej, kryty blachą. Otwór okienny o wymiarach 1,40 m x 1,35 m od strony północnej, otwór drzwiowy o wymiarach 1,0 m x 2,05 m od strony wschodniej. PINB postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r. wstrzymał prowadzone przez M.M. roboty budowlane, polegające na wykonaniu w północno-wschodniej części działki nr [..] położonej przy ul. K. w K. rozbudowy o wymiarach 2,75 m x 5,05 m budynku nr [..], położonego na działce nr [..] przy ul. K. w K. oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 listopada 2020 r., określonych w sentencji tego postanowienia, dokumentów. Organ stwierdził, że właścicielami ww. działki nr [..] są M. M., M. W., M. Z. i A., a właścicielami położonego na dz. nr [..] przy ul. K. w K. budynku o nr [..] są M. M. i M. W. Według oświadczenia M. M. złożonego w 2019 r. rozebrał on strop drewnianej wiaty przylegającej do budynku (ze względu na zły stan techniczny) i w jej miejscu wykonał rozbudowę na miejscu istniejących fundamentów. Według oświadczenia M. W. dobudowa została wykonana zimą 2019 r. w miejscu wiaty, która posiadała wymiary mniejsze, niż obecna rozbudowa, tj. ok. 1,5 m x 1,5 m i posadowiona była na bloczkach betonowych (nie posiadała fundamentów poniżej poziomu terenu). M. M. przedłożył kontrolującym pismo Starosty z 25 października 2019 r. dotyczące zgłoszenia robót budowlanych polegających na robotach remontowych wiatrołapu przy lokalu usługowym (żłobek). Organ pierwszej instancji wskazał, że do ww. budynku położonego na dz. nr [..] dobudowano również obiekt objęty innym postępowaniem – o wymiarach 11,35 m x 2,20 m. W ocenie organu nadzoru budowlanego stwierdzony podczas kontroli zakres robót budowlanych wykonanych przez M. M. kwalifikuje się jako rozbudowa budynku, w którym prowadzona jest usługa (punkt żłobkowy) i powinny być zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, którego jednak M. M. nie uzyskał, a rozbudowę budynku wykonał w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego zastosowanie ma w takiej sytuacji, zdaniem organu, art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulujący tryb postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę. WINB, rozpoznając zażalenie M. M., postanowieniem z 26 lutego 2021 r. uchylił postanowienie PINB z 26 sierpnia 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji Starostwa Powiatowego w K. wynika, że M. M. zgłosił roboty budowlane polegające na robotach remontowych (roboty tynkowe, malarskie, proste przemurowania) wiatrołapu przy lokalu usługowym (żłobku). Starostwo Powiatowe w K. wystosowało do M. M. pismo z 25 października 2019 r. z informacją, że pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Dlatego też Starostwo Powiatowe w K. stwierdziło, że zgłoszenie przez M. M. robót budowlanych polegających na robotach remontowych budynku usługowego (żłobka) jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy stwierdził również, że z wyjaśnień złożonych przez M. M. w zażaleniu wynika, że pierwotnie istniała drewniana wiata przylegająca do budynku żłobka. Fakt zastąpienia konstrukcji drewnianej na murowaną - bloczki gazobetonowe, daje podstawy do uznania, że inwestor wykonał nową część o konstrukcji murowanej. Z treści protokołu z 9 lipca 2020 r. wynika, że przedmiotowy obiekt powstał w miejscu rozebranej wiaty. W efekcie powstała nowa substancja budowlana, co oznacza, że nie mamy do czynienia z remontem. Organ odwoławczy nie podzielił jednocześnie stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zdaniem organu odwoławczego, wykonaną rozbudowę należy zakwalifikować jako ganek, którego powierzchnia wynosi ok. 19,8 m2, a więc nie przekracza dopuszczalnych 35 m2. Wobec tego organ pierwszej instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o art. 48 ustawy. Ponadto w protokole z 9 lipca 2020 r. M. W. oświadczył, że przedmiotowy wiatrołap został wykonany w miejscu wiaty, która posiadała mniejsze wymiary, niż obecna konstrukcja. Natomiast według M. M. na miejscu posadowionego obiektu wcześniej istniał już obiekt budowlany o tożsamych wymiarach. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić tę kwestię jednoznacznie. M. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2021 r. wniósł o nakazanie M. M. rozbiórki nielegalnie wybudowanego w północno-wschodniej części działki nr [..] położnej przy ul. K. w K. samowolnej rozbudowy o wymiarach 2,75 m x 5,05 m budynku nr [..], położonego na działce nr [..] przy ul. K. w K. Zarzucił przy tym organowi naruszenie: - art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że postępowanie należy uzupełnić i przeprowadzić ponownie, skoro z materiału dowodowego wynika, że inwestor M. M. dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż jego zgłoszenie zamiaru przeprowadzenia robót wskazywało na remont obiektu istniejącego; - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez uznanie, że nielegalne dobudowanie nowego, znacznie większego obiektu do budynku nr [..], nie podlega nakazowi rozbiórki oraz nie ogranicza dostępu nieruchomości sąsiednich do drogi publicznej ul. K. w K., - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji niewłaściwie i niekompletnie zebrał materiał dowodowy, - art. 8 w zw. z 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie zasady wyrażonej w art. 8 i niepogłębianie zaufania skarżącego do władzy publicznej, gdyż organ drugiej instancji doszedł do wniosku, że PINB wydał postanowienie na niewłaściwej podstawie prawnej i pomimo tego organ drugiej instancji ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zamiast orzec merytorycznie w sprawie; - naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że nie udowodniono, iż inwestor nielegalnie dobudował nowy, większy obiekt do budynku nr [..] w K. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Podstawą materialnoprawną kontrolowanych postanowień jest art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej powoływanej jako p.b. - w brzmieniu uwzględniającym art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 p.b.). Na podstawie powołanego art. 48 ust. 2 p.b. organ pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy wstrzymał M. M. prowadzenie robót budowlanych, dotyczących rozbudowy budynku o numerze [..] w północno – wschodniej części działki nr [..] w K. o wymiarach 2,75 m na 5/05 m oraz zobowiązał do przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację. Powołany art. 48 p.b., oprócz norm regulujących nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zawiera przepisy stanowiące podstawę prawną legalizacji samowoli budowlanych oraz regulujące jej tryb. Wynika z niego, m. in. że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem, procedura legalizacji jest wielostopniowa, zaś orzeczenie rozbiórki stanowi jej ostatni etap, związany z brakiem chęci realizacji uprawnienia inwestora w zakresie legalizacji (wyrażającej się np. w braku przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu, wydanym na mocy art. 48 ust. 2 p.b.) albo brakiem realizacji przesłanek tej legalizacji (związanych np. z tym, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami technicznymi lub z zakresu planowania przestrzennego). W konsekwencji, oczekiwanie skarżącego sformułowane w skardze, by na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego orzec o rozbiórce jest przedwczesne, gdyż może ono nastąpić wyłącznie po ustaleniu, że budowa jest niezgodna z przepisami prawa, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, którym to ustaleniom służyć ma postanowienie, wydane na mocy art. 48 ust. 2 p.b. Należy ponadto zauważyć, gdyż jest to istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, że zakres przedmiotowy regulacji art. 48 ust. 1 p.b. wyznaczają w szczególności: pojęcie budowy (art. 3 pkt 6) i pojęcie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1). Innymi słowy, dla prawidłowości ustalenia procedury, w której ma nastąpić doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli do stanu zgodnego z prawem istotne znaczenie ma przede wszystkim zakwalifikowanie charakteru wykonanych robót z perspektywy zakresu reglamentacji przepisami p.b., tj. tego, czy wymagają one pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Ustawodawca bowiem przewiduje trzy różne tryby doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wśród przepisów, stanowiących prawne podstawy do zalegalizowania robót budowlanych, wykonanych – z różnych przyczyn – niezgodnie z prawem pod rządem ustawy Prawo budowlane - należy wymienić art. 48, art. 49b i 51-51 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca w oparciu o różne kryteria, wynikające z ww. przepisów kształtuje hierarchię samowoli budowlanych, czemu daje wyraz w zróżnicowanym określeniu skutków naruszeń prawa właśnie w art. 48–49b oraz w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W jednym i drugim przypadku przewidziano jednak najdalej idące sankcje w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego czy też nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 48–49b, art. 51), co jest bezspornie związane ze stanem opisywanym w doktrynie jako samowola budowlana (por. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 48, teza 5, Lex/el.). Jak wynika z lektury uzasadnień organów obu instancji, charakter robót budowlanych, objętych niniejszym postępowanie oraz przesądzenie, czy wymagały one pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, jest sporny pomiędzy organami. Zdaniem organu pierwszej instancji mamy tu do czynienia z rozbudową budynku, która – zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. – wymagała pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia zarazem – stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. – uzasadniał wdrożenie trybu legalizacyjnego i nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 p.b., czemu organ dał wyraz w postanowieniu z 26 sierpnia 2020 r. Z kolei, organ odwoławczy, biorąc pod uwagę oświadczenie inwestora dotyczące realizacji robót budowlanych w miejsce istniejącej wiaty drewnianej oraz przedłożone przez niego zgłoszenie robót budowlanych z 4 października 2019 r., polegających na robotach tynkowych, malarskich, drobnych przemurowań wiatrołapu przy budynku oznaczonym nr [..], zakwalifikował będące przedmiotem postępowania roboty budowlane jako nie wymagające pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia - roboty budowlane związane z wybudowaniem przydomowego ganku o powierzchni do 35 m2 (według art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). W konsekwencji skutkowało to uznaniem przez organ odwoławczy, że organ I instancji wdrożył wadliwy tryb legalizacji w oparciu o art. 48 p.b., zamiast 49b p.b., dedykowany sytuacjom wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do kwalifikacji, będących przedmiotem postępowania robót budowlanych i wskazania trybu (podstawy prawnej) ich legalizacji. Zakres i charakter robót budowlanych, których dotyczy postępowania, został szczegółowo opisany w protokole oględzin z 9 lipca 2020 r. oraz z 19 stycznia 2021 r., a także uwidoczniony na zdjęciach i rzucie rozbudowy (załącznik do protokołu z 19 stycznia 2021 r.). Powyższe dowody jednoznacznie dowodzą, że wykonane roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku oznaczonego nr [..] w K. w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., skutkującą zmianą jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, czy szerokość. Ze zdjęć i opisu wynika bowiem, że mamy tu do czynienia z murowaną dobudówką, stanowiącą w pełni zamknięty ścianami z oknem i drzwiami wejściowymi, hol prowadzący do budynku usługowego, stanowiącego punkt przedszkolny. Zarazem, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, "przedmiotowy obiekt powstał w miejscu rozebranej wiaty. W efekcie powstała nowa substancja budowlana, co oznacza, że nie mamy do czynienia z remontem". Bez wątpienia, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z remontem. Jednocześnie, sąd nie podziela stanowiska, że charakter wykonanych robót pozwala uznać je za ganek. Definicja językowa "ganku" wskazuje, że jest to element budynku, występujący jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami. Elementem ganku są schody i z istoty swej co do zasady ma on konstrukcję otwartą. Ganek jest wiec elementem budynku, a nie jego częścią składową. Zarazem, z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. wynika, że z dobrodziejstwa zgłoszenia korzysta "przydomowy ganek", a okoliczności sprawy wskazują, że budynek nr [..] jest obiektem usługowym i nie pełni funkcji mieszkalnych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nieprawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował wykonane roboty, stanowiące rozbudowę, jako polegające na budowie ganku i – jako takie – wymagające "tylko" zgłoszenia. Podkreślić należy, że art. 29 ust. 1 p.b., wskazujący na wyjątki od zasady realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, powinien być interpretowany w sposób ścisły i wykładnia rozszerzająca przy kwalifikowaniu wykonanych przez inwestorów robót w przypadkach spornych jest niedopuszczalna. Bez znaczenia zarazem jest fakt, że w miejscu dobudowy istniała wiata drewniana, gdyż jak wskazano powyżej, wykonane roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli na remoncie, lecz polegały na rozebraniu wiaty i wybudowaniu na tym miejscu zupełnie nowej substancji budowlanej – tym razem zamkniętej murowanymi przegrodami budowlanymi, co zarazem doprowadziło do zmiany istotnych parametrów całego budynku. Jej realizacja była możliwa po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie sądu argumenty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 49b p.b. uznać należy za uzasadnione. Podobnie, zdaniem sądu uzasadnione są zarzuty skargi: błędnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) przez organ odwoławczy i w następstwie tego – wadliwego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie zażalenie organ odwoławczy uwzględni wskazania, wynikające wprost z niniejszego wyroku, będąc nimi związanym na mocy art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 zł (wpis od skargi) tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego był uprawniony stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.