II SA/Bd 136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].MS, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz K. L. kwotę [...](sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy Ł. zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i części działek nr [...] w miejscowości Ł.. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący K. L., powołując się na status strony postępowania, zwrócił się do Starosty [...] o zawiadomienie go o wysłaniu pism uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, o doręczenie mu treści wniosków o uzgodnienie oraz o przesłanie wszelkiej korespondencji celem możliwości realizacji przysługujących mu uprawnień jako strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta T., na podstawie art. 122f § 1, art. 122c § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") w zw. z art. 53 pkt 3 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp") stwierdził, że nie wniósł sprzeciwu wobec zamiaru budowy przedmiotowej inwestycji oraz, że dnia 24 lipca 2020 r. nastąpił skutek milczącego załatwienia sprawy - braku sprzeciwu wobec przedłożonego projektu decyzji. Na ww. postanowienie skarżący wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia. Podniósł, że złożył do Wójta Gminy Ł. zastrzeżenia do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, na które nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi, że sprawa nie powinna zostać skierowana do uzgodnienia ze Starostą T. do czasu rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy Ł. zgłoszonych zastrzeżeń względem inwestycji, a także że Starosta T. nie powinien rozpoznawać sprawy, gdyż nie została mu przekazana cała dokumentacja, która obrazuje aktualny stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego, Starosta T. nie wnosząc sprzeciwu dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO wskazało, że zaświadczenie Starosty [...] zawiera wszystkie wymagane art. 122f § 3 kpa elementy, że prawidłowo określona została w nim data milczącego załatwienia sprawy. Wprawdzie błędnie organ I instancji wskazał w nim, że nie wniósł sprzeciwu wobec przedmiotowego zamierzenia (organ miał kompetencję do wydania postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie do wniesienia sprzeciwu) oraz nieprawidłowo nie określił organu, który przedłożył do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, jednak – jak stwierdziło SKO – uchybienia te nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, jakim jest zaświadczenie, że sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy została załatwiona milcząco, jako że na skutek nie wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji doszło do milczącego załatwienia sprawy na podstawie art. 122a § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 5 upzp. Jednocześnie SKO pokreśliło, że złożone przez skarżącego zastrzeżenia do organu właściwego do wydania decyzję w sprawie warunków zabudowy nie mają znaczenia na obecnym etapie postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe postanowienie, skarżący domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 10 § 1 i art. 8 § 1 kpa poprzez brak udzielenia skarżącemu informacji o przesłaniu pism do organu dokonującego uzgodnienia projektu decyzji (pomimo formalnego wniosku w tym zakresie), co uniemożliwiło mu przedstawienie stanowiska przed wydaniem uzgodnień oraz brak odniesienia się do zastrzeżeń złożonych w trakcie postępowania, - art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez działanie niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, skutkujące nieprzeprowadzeniem przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, - art. 61a § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez uzgodnienie projektu decyzji, pomimo braku zakończenia postępowania w sprawie [...], zainicjowanego z wniosku tego samego inwestora oraz w tożsamym zakresie przedmiotowym; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 52 w zw. z art. 64 upzp poprzez milczące załatwienie sprawy w sprawie wydania projektowanej decyzji, podczas gdy wniosek inwestora nie spełniał wszystkich wymaganych prawem wymogów - załączniki do wniosku nie dotyczyły numerów działek w nim wskazanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Zaskarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] w przedmiocie milczącego załatwienia sprawy zostały wydane w związku z postępowaniem uzgodnieniowym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych prowadzonym w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Ł. zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i części działek nr [...] w miejscowości Ł., którego inwestorem jest T. P. - [...] T. P. ul. [...] B.. Powyższe stanowiło realizację wymogu przewiązanego w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, zgodnie z którym w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Wskazane uzgodnienie, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 upzp). Wyraźne ograniczenie w art. 53 ust. 5 upzp kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, oznacza że odmiennie niż w art. 106 § 5 kpa, to nie każda strona postępowania administracyjnego jest uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie rozstrzygające kwestię incydentalną – kwestię uzgodnienia, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz jedynie inwestor. Ustawodawca na etapie rozstrzygania tej kwestii w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy uprawnienie to przyznał wyłącznie inwestorowi, wyłączając z postępowania uzgodnieniowego inne strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Inwestorem zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i części działek nr [...] w miejscowości Ł., w związku z którym projekt decyzji o warunkach zabudowy został przedstawiony do uzgodnienia Staroście T., nie jest skarżący, lecz jak wskazano [...] T. P. ul. [...] B.. Skarżący natomiast pismem z dnia [...] lipca 2020 r., które zainicjowało wydanie kontrolowanych w sprawie postanowień, zwrócił się jako strona postępowania, z wnioskiem do Starosty [...] o "zawiadomienie" go o wysłaniu pism uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy, o doręczenie mu treści wniosków o uzgodnienie oraz o przesłanie wszelkiej korespondencji celem możliwości realizacji przysługujących mu uprawnień jako strony postępowania. W ramach złożonego wniosku skarżący nie wskazał, że wnosi o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Zwrócił się natomiast do Starosty [...] o doręczenie mu dokumentów z akt postępowania uzgodnieniowego i zawiadomienie go stanie sprawy – jakim jest informacja o wysłaniu pism uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy, celem możliwości realizacji uprawnień przewidzianych dla strony postępowania. Organy obu instancji błędnie natomiast uznały, że przedmiotem żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. było wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunków zabudowy. W efekcie takiego ustalenia wydane zostało, pomimo braku wniosku w tym przedmiocie, postanowienie zaświadczające o milczącym załatwieniu sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, i to w związku z pismem (z dnia [...] lipca 2020 r.) podmiotu, który w postępowaniu uzgodnieniowym nie ma atrybutów strony tego postępowania (prawo do wniesienia zażalenia), jako że te z woli ustawodawcy przyznane zostały wyłącznie inwestorowi. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez SKO. Stanowi to o rozpatrzeniu wniosku skarżącego niezgodnie z jego treścią i wydaniu zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy bez wniosku strony postępowania, które zadaniem organów zostało zakończone milcząco w trybie art. 122a § 2 pkt 1 kpa. Odnosząc się do kwestii możliwości uznania sprawy za załatwioną milcząco w sytuacji niezajęcia w ustawowym terminie stanowiska przez organ uzgadniający (art. 53 ust. 5 upzp), wskazać należy, że sprawa może być załatwiono milcząco tylko, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, co wynika wprost z treści art. 122a § 1 kpa. Musi zatem istnieć przepis szczególny, który organowi administracji publicznej przyznaje kompetencję do milczącego załatwienia sprawy, wiążąc z milczeniem określone skutki prawne. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2 kpa, stanowiącego dyrektywę interpretacyjną przepisu szczególnego. Przepis art. 122a § 2 kpa stanowi zaś, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Podstawowymi przesłankami załatwienia sprawy administracyjnej w sposób milczący są zatem żądanie strony i upływ terminu do wydania decyzji / postanowienia kończącego postępowanie w sprawie lub do wniesienia sprzeciwu. Żądanie strony jest więc konstytutywne dla załatwienia sprawy w sposób milczący, ponieważ: po pierwsze, ten sposób załatwienia sprawy administracyjnej jest dopuszczalny tylko w postępowaniu wszczętym na żądanie strony; po drugie, treścią załatwienia sprawy w sposób milczący jest uwzględnienie w całości żądania strony (innej treści milczącego załatwienia sprawy kpa nie dopuszcza); po trzecie, od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej biegnie termin wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. Istotą milczącego załatwienia sprawy w obu wskazanych formach, jest to, że upływ terminu ustawowego oznacza załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Artykuł 122a kpa nie ma więc zastosowania do określonych w przepisach prawa materialnego instytucji "uzgodnienia", "zajęcia stanowiska" czy "porozumienia" w ramach współdziałania organów administracji publicznej, które to przepisy wiążą z nieuzgodnieniem w ustawowo określonym terminie, niezajęciem stanowiska czy brakiem porozumienia skutek w postaci np. uznania uzgodnienia za dokonane (art. 53 ust. 5 upzp) czy wyrażenia opinii pozytywnej (art. 43 ust. 9 ustawy z 25.05.2017 r. o restytucji narodowych dóbr kultury, Dz.U. z 2019 r. poz. 1591). Załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony w sposób oczywisty nie ma bowiem miejsca w przypadku współdziałania organów, a jedynym skutkiem upływu terminu jest uzgodnienie stanowisk organów współdziałających (patrz: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej - Komentarz w Lex do art. 122a kpa). Wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy warunkowane jest zaś, stosowanie do art. 122f § 1 kpa, po pierwsze wnioskiem strony, a po drugie skutecznym zastosowaniem instytucji milczącego załatwienia sprawy, znajdującej swoje umocowanie nie tylko w przepisie proceduralnym (art. 122a kpa), ale również w odpowiedniej regulacji materialnoprawnej, której jak wykazano nie może stanowić przepis art. 53 ust. 5 upzp dotyczący kwestii uzgodnienia projektu decyzji w ramach współdziałania organów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony, gdyż niezajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a kpa, a skarżący nie jest stroną postępowaniem uzgodnieniowego, lecz postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy przy tym wskazać na treść art.122f § 4 kpa, który określa, że zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy doręcza się wszystkim stronom w sprawie załatwionej milcząco. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie postanowień, stwierdzając że wydane zostały one z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa). W sprawie bowiem organy rozpatrzyły wniosek skarżącego niezgodnie z jego treścią, skierowały postanowienia do podmiotu nie będącego stroną postępowania uzgodnieniowego, którą to był jedynie inwestor, a nie skarżący oraz wydały postanowienia bez podstawy prawnej, gdyż art. 53 ust. 5 upzp nie stanowi przepisu szczególnego uprawniającego do milczącego załatwienia sprawy uzgodnienia projektu decyzji w rozumieniu art. 122a § 1 kpa, co oznacza brak możliwość wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu wskazanej sprawy. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę ilość, rodzaj i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł). Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.