II SA/Bd 1040/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA J. Wichrowski po rozpoznaniu w dniu [...] lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej postanawia 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić M. Ś. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę [...](sto) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu. P. z [...] października 2020 r. M. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w R. z [...] lipca 2020 r., nr [...], którą odmówiono [...] [...] S.A. wydania decyzji na lokalizację w pasie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości S. ul. [...] nowego zjazdu publicznego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego odrzucenie, względnie o oddalenie, z uwagi na to, że Skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64b § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), jako że został wniesiony przez osobę w sposób oczywisty do tego nielegitymowaną w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. Wyjaśnienie motywów niniejszego orzeczenia wymaga wskazania, że podstawę do wniesienia sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 64a P.p.s.a. W myśl tego przepisu "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw [...]". Z art. 64a P.p.s.a. wynika, że sprzeciw od decyzji zastąpił skargę do sądu administracyjnego w zakresie, w jakim ta dotyczyła decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 32 P.p.s.a., "w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi" [sprzeciwu]. Nie pozostaje zatem nic innego, jak przyjąć założenie, że według art. 64a P.p.s.a. legitymację do wniesienia sprzeciwu miała uzyskać "strona", ale w tym przypadku nie rozumiana jako strona postępowania sądowego, ale wyjątkowo strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji mających w niniejszej sprawie zastosowanie, a więc np. art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). W literaturze przyjmuje się, że sprzeciw w trybie art. 64a P.p.s.a. może wnieść każdy podmiot, który spełnia kryterium strony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na jego przedmiot (z reguły: ma interes prawny) - zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, W. 2018, wyd. el., komentarz do art. 64a, pkt 5. Sprzeciw może zatem wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, który brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić dodatkowo należy, że chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy na danym etapie postępowania administracyjnego poprzedzającym wniesienie sprzeciwu. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajduje art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a., który określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymacja do złożenia skargi została zatem oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić – co do zasady – podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z [...].06.1996 r., II SA 74/16, ONSA 1997 Nr [...] poz. 89). W orzecznictwie przy tym przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z [...].02.1984 r., I SA 1748/83). Zatem wnoszący sprzeciw, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu sprzeciwu interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sprzeciw może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którym jest organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. Ustawa z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych nie określa odrębnie kręgu stron postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. W związku z tym znajduje tu zastosowanie art. 28 k.p.a., wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu, nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana z sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z [...].02.2012 r., II SA/Bd 1343/11. Stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, do której zjazd ma być urządzony. Zarówno przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z [...].01.2012 r., III SA/Łd 1113/11). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ I instancji w sposób nieuprawniony przyznał status stron niniejszego postępowania M. Ś. i [...] To, że taki status przyznał organ I instancji, nie oznacza, że osoby te stają się stroną postępowania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby M. Ś. był właścicielem działki znajdującej się w zasięgu lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Nie można zatem uznać go za stronę niniejszego postępowania w sprawie sprzeciwu od decyzji wydanej w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Analogiczny pogląd sformułował NSA w wyroku z [...].02.2014 r., I OSK 1738/12, stwierdzając, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się, że z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu, nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 cyt. ustawy służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, własny interes prawny przysługiwał będzie jedynie właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd. Wobec tego, sprzeciw jako wniesiony przez podmiot nieposiadający interesu prawnego w niniejszej sprawie, a więc niemający legitymacji do jego wniesienia, jest niedopuszczalny. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany był do odrzucenia sprzeciwu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 64b §1 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.