III SA/Kr 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie wglądu do akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu i instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu zażalenia skarżącej B. S. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 14.09.2020 r., znak: [...] orzekające o: udzieleniu skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości obciążającej ją odpłatności za pobyt jej matki, J. T., w Domu Pomocy Społecznej w K., ul. [...]; udzieleniu skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości obciążającej J. T. odpłatności za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K.; odmowie udzielenia skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości odpłatności za pobyt jej matki, J. T., w Domu Pomocy Społecznej w K., obciążającej M. T.; odmowie udzieleniu skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczącej skierowania i umieszczenia matki, J. T., w Domu Pomocy Społecznej w K., oraz informującej, iż wgląd w akta spraw określonych w pkt 1 i 2 jest możliwy w siedzibie Działu Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w terminie do 21 dni od daty odebrania niniejszego postanowienia, działając na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) - dalej: k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w całości w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ I instancji w postanowieniem z dnia 14 września 2020 r. nr orzekł jak wyżej. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżąca podniosła, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem treści art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a., poprzez uniemożliwienie jej zapoznania się z całością materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, naruszenie art. 6 ust. 3 lit. b RODO "ponieważ nie zastosowano się do przestrzegania podstawy prawnej określonej w prawie członkowskim administratora" oraz naruszenie art. 100 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy niezwykle obszernie i precyzyjnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i odniósł się do zarzutów zażalenia. Zdaniem SKO skarżąca może posiadać interes faktyczny, ale nie prawny w sprawach skierowania i umieszczenia jej matki w domu pomocy społecznej oraz w sprawie ustalenia opłaty dla jej brata za pobyt ich matki w domu pomocy społecznej, a więc w tych sprawach nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem, na gruncie art. 73 § 1 k.p.a. nie przysługuje jej prawo wglądu w akta (czy też uzyskania kopii dokumentów) tych spraw. Kolegium odstąpiło od szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska, gdyż, jak wskazało, jest ono zgodne z argumentami wskazanymi w treści postanowienia dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...]. Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta prawidłowo uznał, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i jako stronie przysługuje jej także prawo wglądu, w akta prowadzonego w sprawie ustalenia opłaty dla jej matki za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w sprawie uzyskania dostępu do akt w przedmiocie skierowania i umieszczenia matki skarżącej - w DPS, co skutkowało odmową wglądu w ww. akta, podczas gdy skarżąca posiada interes prawny w uzyskaniu wglądu w ww. akta sprawy, gdyż są one bezpośrednio związane z ustaleniem obowiązku skarżącej do uiszczenia opłat za pobyt jej matki w DPS; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej wyrażające się w błędnej ich wykładni przez przyjęcie, że osoba, która może zostać, zostanie lub jest obciążona odpłatnością za pobyt członka rodziny w DPS - a zatem wobec której zostało lub zostanie wszczęte (względnie zostało już zakończone) postępowanie zmierzające do obciążenia odpłatnością za tenże pobyt - nie posiada statusu strony i tym samym nie ma prawa wglądu w akta dotyczące skierowania i umieszczenia członka rodziny w DPS, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że osoba ta posiada status strony w sprawie uzyskania dostępu do akt w przedmiocie skierowania i umieszczenia w DPS, gdyż ww. akta sprawy są bezpośrednio związane z ustaleniem obowiązku do uiszczenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a.- przez niezapewnienie skarżącej jako stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z całością materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie; art. 73 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do akt sprawy dotyczącej skierowania i umieszczenia matki skarżącej w DPS, podczas, gdy ta część akt sprawy związana jest bezpośrednio z ustaleniem obowiązku skarżącej do uiszczenia opłat za pobyt jej matki w DPS i tym samy ta część akt dotyczy interesu prawnego skarżącej i jej obowiązków finansowych związanych z pobytem matki; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia z dnia 14 września 2020 r. Prezydenta Miasta, znak: [...] w części dotyczącej odmowy udzielenia skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczących skierowania i umieszczenia matki w DPS, podczas gdy prawidłowe było uchylenie ww. postanowienia w przedmiotowym zakresie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wglądu w akta sprawy w przedmiocie skierowania i umieszczenia mojej matki – w DPS, uchylenie postanowienia organu I instancji tj w części dotyczącej wglądu w akta sprawy w przedmiocie skierowania i umieszczenia matki - w DPS oraz zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez udzielenie skarżącej wglądu w akta sprawy w przedmiocie skierowania i umieszczenia matki skarżącej w DPS. Skarżąca podniosła, że dnia 27 listopada 2018 r. jej matka na podstawie decyzji (organu i II instancji) została umieszczona w DPS w K. przy ul. [...], w którym to pobyt - zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej - jest odpłatny. W dniu 14 listopada 2018 r. wydana została decyzja wskazująca jako osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat z tego tytułu jedynie osobę umieszczoną w DPS, tj. jej matkę. We wspomnianej decyzji żaden inny podmiot nie został wymieniony jako zobowiązany do ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS, jak też nie wskazano, że opłata przez gminę jest wnoszona zastępczo. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2019 r., nr [...], ustalono opłaty obciążające skarżącą z tytułu przebywania matki w DPS oraz zobowiązano skarżącą do zwrotu opłaty dotychczas zastępczo poniesionej przez Gminę. Skarżąca wskazała, że umieszczenie matki w DPS nie było z nią konsultowane, nie ma ona pewności, że zostały w ogóle spełnione przesłanki ustawowe pozwalające na umieszczenie matki w DPS. Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o udostępnienie całości dokumentacji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS. Postanowieniem z 26 lipca 2019 r., znak [...] organ odmówił wydania kopii dokumentacji osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie wydanej decyzji z dnia 23 września 2019 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak [...] nr kancelaryjny [...] organ ponownie odmówił wglądu we wnioskowaną dokumentację. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W konsekwencji organ administracji publicznej - Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 14 września 2020 r., znak [...], nr kancelaryjny [...] postanowił udzielić wglądu w akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości odpłatności obciążających skarżącą i jej matkę - za pobyt w DPS, jednak odmówiono wglądu w akta sprawy dotyczącej skierowania i umieszczenia matki skarżącej w w/w DPS. Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie przepis art. 28 k.p.a., poprzez odmowę przyznania jej statusu strony w zakresie prawa wglądu w akta na podstawie, których matka została umieszczona w DPS. Zdaniem skarżącej w przedstawionym stanie faktycznym dostęp do akt sprawy dotyczącej umieszczenia matki w DPS jest nieodłącznie związany z ciążącym na niej obowiązkiem zapłaty. W ocenie skarżącej, postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej skarżącej na potrzeby skonkretyzowania przedmiotowego obowiązku wynikającego z przepisu art. 61 u.p.s. jest bezpośrednią konsekwencją postępowania prowadzonego w sprawie skierowania i umieszczenia matki w DPS. Zatem w ocenie skarżącej posiada ona pełne prawo do zaznajomienia się z dokumentacją na podstawie, której zostały stwierdzone przesłanki do umieszczenia jej matki w DPS. Skarżąca stwierdziła, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 61 u.p.s. w niniejszym stanie faktycznym winna doprowadzić do uznania, że status strony przysługuje jej w całym postępowaniu bez dzielenia przedmiotowej sprawy na odrębne postępowania, w sytuacji gdy organ nie kwestionuje faktu, że dokumenty na podstawie, których matka została umieszczona w DPS stanowią część akt sprawy, w której jest ustalany obowiązek skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021.137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 p.p.s.a, ze względu na zastosowanie trybu uproszczonego stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 14.09.2020 r., znak: [...] orzekające o: 1. udzieleniu skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości obciążającej skarżącą odpłatnością za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej; 2. udzieleniu skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości obciążającej jej matkę odpłatnością za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej; 3. odmowie udzielenia skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości odpłatności za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej, obciążającej brata skarżącej; 4. odmowie udzieleniu skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczącej skierowania i umieszczenia matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej; Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. stanowi, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa. To bowiem przepisy decydują o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes, czy tez nie. Kryterium "interesu prawnego" ma zasadniczo charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego "interesu prawnego" odróżnić należy "interes faktyczny", to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego, aby być stroną w postępowaniu administracyjnym, decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, choć interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba zapewnienia ochrony prawnej. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyroki NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się o sporządzenie i przesłanie jej kserokopii całości akt, w tym o udzielenie jej do wglądu akt sprawy dotyczącej skierowania i umieszczenia jej matki w DPS. Nie ulega wątpliwości, że organy prawidłowo udostępniły skarżącej akta sprawy dotyczące ustalenia wysokości odpłatności za pobyt jej matki w DPS obciążającej zarówno skarżącą jak i matkę skarżącej. Sąd uznał, że organy błędnie odmówiły udzielenia skarżącej do wglądu akt sprawy dotyczących ustalenia wysokości odpłatności za pobyt jej matki w DPS obciążającej brata skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1006/14 wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zależne jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata nie może bowiem być wyższa od tej nadwyżki. W zakresie natomiast odpowiedzialności w ponoszeniu ww. opłaty przez kilku zstępnych osoby umieszczonej w DPS Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1074/19, w myśl którego ustalając opłaty od zstępnych, w zależności od ich sytuacji dochodowej, pamiętać należy, że każdy z zstępnych ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat. Z żadnego bowiem przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia ww. opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a z jej uzasadnienia winna wynikać nie tylko wysokość opłaty i jej uzasadnienie, ale przede wszystkim powody zobowiązania ich do ww. opłaty, przy jednoczesnym ewentualnym nieobciążeniu tą odpłatnością pozostałych osób z kręgu zstępnych (art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Nieobciążenie jednego ze wstępnych, wpływa bowiem bezpośrednio na większe obciążenie finansowe pozostałych wstępnych. W konsekwencji skoro postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS powinno być prowadzone jednocześnie w stosunku do skarżącej i do jej brata – a w wypadku gdyby to nie było możliwe, rodzeństwo powinno być co najmniej zawiadomione o wszczęciu i prowadzeniu takiego postępowania – brak jest zatem podstaw do odmowy udzielenia skarżącej wglądu do akt sprawy dotyczące ustalenia wysokości odpłatności za pobyt jej matki w DPS obciążającej brata skarżącej. Podobnie zdaniem Sądu organ bezpodstawnie odmówił udzielenia skarżącej wglądu w akta sprawy dotyczącej skierowania i umieszczenia matki skarżącej w DPS. Skierowanie, a następnie umieszczenie matki skarżącej w DPS, będzie skutkuje dla skarżącej obowiązkiem ponoszenia kosztów za pobyt matki w DPS. Samo udostępnienie skarżącej akt sprawy dotyczących ustalenia wysokości odpłatności za pobyt jej matki w DPS przez matkę skarżącej nie jest wystarczające. Skarżąca z tych akt może uzyskać jedynie informację jaka kwota musi zostać wpłacona aby uzupełnić brakującą należność za pobyt matki w DPS, jednak nadal nie wie dlaczego i przez kogo jej matka została umieszczona w DPS, z jakich przyczyn została tam skierowana, itp. Są to informacje, które dotyczą osoby, w stosunku do której na skarżącej ciąży szczególny obowiązek – obowiązek alimentacyjny. Wydaje się zatem zasadne, aby każde z dzieci - obciążone obowiązkiem alimentacyjnym - miało prawo wglądu do tych akt sprawy. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit.a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.