II OSK 625/22

Dnia 11 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 410/21 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2021 r., Nr 291/21 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; II. zasądzić od M. C. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. C. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 410/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu, rozpoznając skargę M. C., uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 3 marca 2021 r., Nr 291/21, którym stwierdzono, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu Nr 307/2020 z 20 października 2020 r. wniesione zostało przez M. C. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarzonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi osoby niebędącej adresatem postanowienia będącego przedmiotem skargi, albowiem zaskarżone postanowienie WINB było kierowane jedynie do M.C. i dotyczyło jedynie jej praw i obowiązków w zakresie możliwości przyjęcia jej odwołania od decyzji do rozpoznania, zaś rozpoznano skargę M. C., który w kwestii prawidłowości złożenia odwołania przez M. C. nie był stroną, z uwagi na osobisty charakter sprawy zachowania terminu do złożenia odwołania od decyzji; - art. 51 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 pkt 1 i 2 K.p.c. przez przyjęcie do rozpoznania skargi złożonej przez kilku skarżących w stosunku do postanowienia, które dotyczyło praw i obowiązków jedynie jednego ze skarżących, mimo, że nie zachodziło współuczestnictwo materialne ani formalne, albowiem stwierdzenie przez organ w zaskarżonym postanowieniu uchybienia terminu do złożenia odwołania dotyczyło jedynie M. C., a nie skarżącego M. C., bądź pozostałych osób podpisanych pod skargą. - art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez brak wezwania osoby, której skargę rozpoznano do jej uzupełnienia w zakresie wskazanym w art. 46 § 1 i 2 oraz art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi niespełniającej wymogów pisma w postępowaniu sądowym; - art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi, która podlegała odrzuceniu ze względu na jej braki polegające na niespełnieniu wymogów stawianych pismu w postępowaniu sądowym oraz braku interesu prawnego po stronie skarżącego w rozstrzygnięciu prawidłowości złożenia odwołania przez inną osobę; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd I instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu zaś skarga "zwykła" podlegała odrzuceniu, albowiem ma rację organ, że Sąd I instancji rozpoznając skargę M. C. nie spostrzegł, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego postanowienia WINB, które to rozstrzygnięcie dotyczyło praw i obowiązków innego podmiotu. Należy stwierdzić, że to "interes prawny" warunkuje uznanie danego podmiotu za stronę także postępowania sądowoadministracyjnego, o jakiej mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Już chociażby oparcie się na interesie prawnym oznacza, że nie każdy podmiot może zostać uznany za stronę postępowania. A więc konieczność powołania się na interes prawny powoduje konieczność zawężenia katalogu podmiotów, które mogą zostać uznane za stronę postępowania i skutecznie wnieść skargę do Sądu Administracyjnego. A mianowicie, pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. A zatem prawnie przypisanie danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania musi wynikać z konkretnej normy prawa (przeważnie prawa materialnego, ale także procesowego). Ponadto przy dokonywaniu oceny czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony należy wziąć pod uwagę charakter sprawy zawisłej przed Sądem Administracyjnym. W niniejszej sprawie skarga "zwykła" dotyczy postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2021 r., Nr 291/21, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania M. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z 20 października 2020 r., Nr 307/2020, nakładającej na A. C., M. C., S. C. i M. C. obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 2021 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. 1914 położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], uwzględniającego zmiany wykonane w trakcie realizacji robót budowlanych. Przedmiotowa skarga dotyczy zatem rozstrzygnięcia, które ocenia legalność postanowienia Mazowieckiego WINB wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez M. C.. Postanowienie to dotyczy więc indywidualnego interesu prawnego M. C., a aktualnie zawisła przed Sądem Administracyjnym sprawa administracyjna dotyczy wyłącznie zagadnienia prawnego polegającego na ocenie, czy M. C. wniosła odwołanie terminowo. Niewątpliwie zaskarżone do Sądu Administracyjnego postanowienie Mazowieckiego WINB nie dotyczy interesu prawnego M. C.. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. dotyczące naruszenia art. 51 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 pkt 1 i 2 K.p.c.; art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, zaskarżony wyrok nie został wydany z uwagi współuczestnictwo procesowe skarżących, ponieważ przedmiotem wyroku była skarga "zwykła" jako tylko wniesiona przez M. C.. Wynika to z tego, że na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 410/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu odrzucił skargę S. C., A. C. i M. C., którzy to skarżący nie uzupełnili braków formalnych skargi na wezwanie Sądu. Po drugie, skarga "zwykła" została wniesiona w ramach współuczestnictwa procesowego, do czego skarżący mieli prawo w świetle art. 51 p.p.s.a., decydując się na takie wspólne działanie. Czym innym jest natomiast ocena skuteczności takiego działania na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., np. w świetle wniesienia przez M. C. skargi na rozstrzygnięcie organów, które dotyczyło praw procesowych innego podmiotu. Po trzecie, niezależnie od zatytułowania pisma jako "odwołanie" nie ulega wątpliwości, że pismo to stanowiło skargę na zaskarżone postanowienie WINB, ponieważ od takiego postanowienia nie przysługiwał inny środek zaskarżenia niż skarga do sądu administracyjnego. Poza tym sam organ w tym zakresie nie miał wątpliwości, przekazując to pismo do Sądu Administracyjnego przy odpowiedzi na skargę. Niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 57 § 1 pkt 3, a także art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w świetle braku interesu prawnego M. C. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ to z uwagi na art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga M. C. powinna zostać odrzucona przez Sąd I instancji. Sąd I instancji pominął, że zaskarżone postanowienie Mazowieckiego WINB dotyczyło indywidualnych praw procesowych konkretnego podmiotu. Po wtóre, wynikająca z powyższego wadliwości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że Sąd ten naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego i w jego ramach nie można skutecznie kwestionować merytorycznego stanowiska jakie zajął Sąd wydając zaskarżone orzeczenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a także art. 203 pkt 2 i art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy, orzekł jak w postanowieniu.