III OZ 442/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 77/21 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi D.S., M.S., M.S., D.S., B.C., A.S., M.R., K.S., J.B. i Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2020 r. nr SKO.4170.117-129.2020 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 77/21 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi D.S., M.S., M.S., D.S., B.C., A.S., M.R., K.S., J.B. i Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2020 r. nr SKO.4170.117-129.2020 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za celowe zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależnione jest od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania zawisłego przed tutejszym Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 251/19, w której kontrolowana jest legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] w miejscowości [...] w Gminie [...]. Niewątpliwie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie "u.o.o.ś.") brano pod uwagę kwestię zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ocena prawna dotycząca kwestii legalności powyższej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], w tym zwłaszcza kwestia pozostawania tej uchwały w obrocie prawnym, ma istotne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia wniesionej przez skarżących w niniejszej sprawie skargi na decyzję w przedmiocie wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na terenie objętym tym planem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 251/19. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się innego postępowania sądowoadministracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższy zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W jej ocenie, Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji, jak również w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] była – i jest do chwili obecnej – obowiązującym prawem miejscowym, a zatem nie istnieją żadne przeszkody do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Ponadto literalne brzmienie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. (poprzez stwierdzenie: "jeżeli plan ten został uchwalony") potwierdza, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Dodatkowo zawieszenie postępowania może spowodować wieloletni paraliż inwestycyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji RP (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. W niniejszej sprawie istotne jest zatem ustalenie, czy wynik postępowania w sprawie skargi na uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] w miejscowości [...] w Gminie [...] (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 251/19) będzie miał bezpośredni oraz realny wpływ na rozstrzygnięcie w obecnie rozpoznawanej sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2020 r. nr SKO.4170.117-129.2020 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zawiesił z urzędu postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 251/19. Wskazać należy, że z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. wynika, że właściwy organ administracji wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja jest inwestycją, do której przepis ten ma zastosowanie. W celu zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia koniecznym jest zbadanie, czy inwestycja, której wniosek dotyczy, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia 3 grudnia 2020 r., ma obowiązek zbadania z urzędu, czy przy wydawaniu tej decyzji w/w przepis nie został naruszony. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przedmiotowej sprawie żaden przepis szczególny nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, dlatego też uznać należy, iż ewentualne prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub też tylko części tej uchwały) wywoła skutki ex tunc, a więc uwzględnienie skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 251/19 skutkować może tzw. nieważnością zaskarżonej uchwały od samego momentu jej podjęcia. Przepis, którego nieważność została stwierdzona, jest bowiem traktowany tak, jakby nigdy nie wszedł do porządku prawnego. W takim przypadku nie będzie można zatem uznać – jak wskazuje w uzasadnieniu zażalenia Spółka – że na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji w tej sprawie w/w uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] była obowiązującym prawem miejscowym w kontekście wydania tych konkretnych decyzji. Nie można też a priori obecnie przyjąć, jak twierdzi Spółka, że w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały będzie można z kolei uznać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony, bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności może dotyczyć na przykład tylko części w/w uchwały. Ponadto na mocy uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. straciła moc uchwała Rady Gminy [...] z dnia 30 listopada 2005 r. nr [...] dotycząca poprzednio uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, w kontekście potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania, istotne jest, że w świetle art. 147 § 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego stanowi podstawę do wzruszenia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na jej podstawie. Jakkolwiek w powołanym przepisie jest mowa o trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, to jednak uznać należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może mieć znaczenie także z punktu widzenia kontroli decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawieszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postępowania w niniejszej sprawie było uzasadnione z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości i ekonomiki procesowej, a zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.