I OSK 390/22

Dnia 28 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 296/21 w sprawie ze skargi T. R.i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T.R. i W. G. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Kolegium) z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s,a, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. art. 145 § 1 pkt 2 .p.p.s.a. w związku z: 1) art. 1 ust. 1 w. zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczysteg o w prawo własności nieruchomośći (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, z 2007 Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21 poz. 109, tj. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji przez Organ I instancji) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję Kolegium, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, podczas gdy decyzja przekształceniowa dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. rażąco narusza prawo, albowiem przekształcenia dokonano przy nieuregulowanym stanie prawnym i faktycznym Nieruchomości, jak również przy niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz w czasie trwającego postępowania o ujawnienie zmiany udziałów (nieaktualne i błędne wyliczenie udziałów na skutek nieuwzględnienia w decyzji przekształceniowej powiększenia powierzchni lokalu użytkowego [apteki] Skarżących o 68,39 m2, tj. z 85,22 m2 do 153,61 m2), podczas gdy Organ pierwszej instancji związany był pozwoleniem na dobudowę receptury aptecznej do ww. lokalu Skarżących, pozwoleniem na jej użytkowanie oraz decyzjami podatkowymi; 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a, - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję Kolegium, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej Organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja przekształceniowa dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. rażąco narusza prawo, bowiem dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości zabudowanej w przeważającej części na cele użytkowe w prawo własności, podczas gdy było to przedmiotowo niedopuszczalne, albowiem ustawa przekształceniowa w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą 1 dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, z 2007 Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21 poz. 109 (tj. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji przez Organ 1 instancji) wskazywała zamknięty katalog przeznaczenia nieruchomości mogących ulec przekształceniu pod tego typu zabudowę, 3) art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 1982 Nr 19, poz. 147 ze zm., dalej jako "u.k.w.h.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję Kolegium, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej, podczas gdy decyzja przekształceniowa wydana została z wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa polegającym na powołaniu się przez Organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji przekształceniowej na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy nabycie tytułu własności do danej nieruchomości w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego (tj. jednostronnej czynności organu administracji publicznej) nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a także rękojmia była wyłączona, bowiem w księdze wieczystej Nieruchomości istniało ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym; 4) art. 97 § 1 pkt 4 k,p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię przesłanki zawieszenie postępowania z urzędu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ), skutkującą niestwierdzeniem rażącego naruszenia prawa z art, 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w postaci niezawieszenia z urzędu postępowania przekształceniowego, w sytuacji gdy wydanie decyzji przekształceniowej obligatoryjnie zależało od zawieszenia postępowania i uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. zakończenia postępowania przed Miejskim Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. (dalej jako "MODGiK") i w księgach wieczystych, o ujawnienie zwiększonej powierzchni lokalu użytkowego Skarżących (o 68.39 m2, tj. z 85,22 m2 do 153,61 m2), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało tym, iż decyzję przekształceniową wydano przy nieuregulowanym stanie prawnym i faktycznym Nieruchomości (nieaktualne i błędne wyliczenie udziałów na skutek nieuwzględnienia w decyzji przekształceniowej powiększenia powierzchni lokalu użytkowego Skarżących o 68.39 m2, tj. z 85,22 m2 do 153,61 m2); 5) art 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez zastosowanie tego przepisu i dokonanie wykładni pojęcia "nieuregulowany stan prawny nieruchomości" na podstawie zawartej w tym przepisie definicji legalnej, podczas gdy z systematyki przywołanej ustawy wynika, iż definicja odnosi się do postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, nie zaś przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co skutkowało błędną wykładnią ww. pojęcia i nierozpoznaniem istoty zarzutu, a nadto implikowało zasadność rozszerzenia wykładni; 6) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej jako "k.c.") w z w. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35 ust. 1 w zw, z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję Kolegium, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej, w sytuacji gdy decyzja przekształceń iowa dotknięta była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a., tj. wydana została z rażącym pogwałceniem prawa własności, polegającym na przekształceniu gruntu o nieregulowanym stanie prawnym i faktycznym oraz przy niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (błędne wyliczenie udziałów na skutek nieuwzględnienia powiększenia powierzchni lokalu Skarżących o 68.39 m2, tj. z 85,22 m2 do 153,61 m2), z zakończoną rozbudową apteki, którą uzyskali w udziałach pozostali współwłaściciele, bez wydzielania gruntu pod dobudowanym nakładami finansowymi Skarżących budynkiem (receptury aptecznej), uniemożliwiając tym samym im wpis na rzecz Skarżących do ksiąg wieczystych własności dobudowanej części budynku (niewykonalność w dniu jej wydania mająca charakter trwały). II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz, U. z 2021 r. poz. 137, zwanej dalej "p.u.s.p.") w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 2, 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi i przyjęcia, iż Organ nadzoru, dokonując badania nieważności decyzji Organu pierwszej instancji, nie był uprawniony i zobowiązany dokonać wnikliwej kontroli legalności decyzji przekształceńiowej, w zakresie oceny zasadności podjęcia przez Organ pierwszej instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do zmiany udziałów w Nieruchomości (m.in. zawieszenia postępowania na czas trwania procedury przed MODGiK, zweryfikowanie treści ksiąg wieczystych), co skutkowało naruszeniem zasady praworządności, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, a także niezałatwieniem sprawy przy uwzględnianiu słusznego interesu Skarżących (zwiększenia powierzchni użytkowej ich lokalu o dobudowaną własnymi nakładami do apteki recepturę o powierzchni użytkowej 68.39 m2, tj. z 85,22 m2 do 153,61 m2) i interesu społecznego (rozbudowa apteki o recepturę jako inwestycja na cel publiczny), a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzję przekształceńiową wydano w czasie trwającego postępowania o ujawnienie zmiany udziałów, 2. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sad pierwszej instancji wadliwości ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Organ I instancji a zapropagowanych przez SKO a mogących mieć wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji prze kształceniowej, tj.: a. pominięcie istnienia niezgodności księgi wieczystej prowadzanej dla Nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (ujawnione ostrzeżenie); b. błędne ustalenie udziałów ujawnionych w księgach wieczystych w chwili przekształcenia, polegające na wadliwym ustaleniu, że w chwili dokonania przekształcenia udziały wynosiły odpowiednio dla poszczególnych właścicieli 375/1000, 406/1000 oraz 290/1000, podczas gdy na moment przekształcenia faktycznie wynosiły one 375/1000, 320/1000, 290/1000 (86/1000 udziałów ujawniono już po wydaniu decyzji przekształceniowej), c. pominięcie faktu, iż Organ pierwszej instancji wydając decyzję przekształceniówą związany był pozwoleniem na dobudowę receptury do istniejącej apteki, pozwoleniem na jej użytkowanie, decyzjami podatkowymi za dobudowaną recepturę i powierzchnię lokalu, d. przyjęcie, że pomiędzy stronami nie występował spór co do posiadanego prawa, a postępowanie przekształceńiowe toczyło się z wniosku wszystkich współużytkowników wieczystych, e. błędne określenie przeznaczenia Nieruchomości objętej decyzją przekształceniówą, polegające na przyjęciu, iż przeznaczana była w przeważającej części na cele mieszkalne, podczas gdy ponad 30% przeznaczone było na celę użytkowe, - ww. skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego (udziałów, przeznaczenia Nieruchomości), a w konsekwencji niestwierdzeniem nieważności decyzji przekształceniowej. Na podstawie art, 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarżący wnieśili o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 203 p.p.s.a.). Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a Skarżący zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Decyzją z [...] września 2010 r. Prezydent Miasta S. (Prezydent) orzekł o odpłatnym przekształceniu we własność prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E.[...], oznaczonej numerem działki [...] z obrębu [...] P. o powierzchni 726 m2 (dalej powoływanej jako "Nieruchomość"), stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto S., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] przysługującego: – J. i M. J. na zasadzie wspólności ustawowej, w udziale do 209/1000 części, jako w prawie związanym z własnością lokalu nr [...], – M. i M. Ś. na zasadzie wspólności ustawowej, w udziale do 406/1000 części, jako w prawie związanym z własnością lokalu nr [...], – T. R. i W. G., na zasadzie wspólności ustawowej, w udziale do 375/1000 części, jako w prawie związanym z własnością lokalu użytkowego (U). Prezydent ustalił też opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, udzielił stosownych bonifikat od ustalonej opłaty oraz ustanowił hipoteki przymusowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent wskazał art. 1, art. 2, art. 4, art. 6, art. 7, art. 13, art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 – dalej powoływanej jako "ustawa przekształceniowa"). Po rozpoznaniu wniosku Skarżących Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Oddalając skargę Skarżących na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki uznał, że nieruchomość objęta decyzją Prezydenta nie była nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Podkreślił, że gwarancją braku sporu pomiędzy stronami było prowadzenie postępowania dopiero po wystąpieniu z wnioskiem przez wszystkich użytkowników wieczystych danej nieruchomości. Ustalenie udziałów wszystkich stron postępowania które ulegały przekształceniu we własność, nastąpiło w ostatecznej decyzji. Tak dokonane ustalenie, zbieżne z ujawnionym później w księdze wieczystej, nie było kwestionowane przez żadną ze stron w szczególności poprzez wniesie odwołania, żądanie sprostowania czy uzupełnienia decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania, w zakresie wywodzonego obowiązku zawieszenia przez Prezydenta postępowania przekształceniowego z uwagi na toczące się przed organami geodezyjnymi postępowanie o ujawnienie zwiększonej powierzchni lokalu użytkowego, Sąd uznał, że nie sposób przyjąć aby taka okoliczność miała stanowić jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu opisaną w art. 97 ust. 1 k.p.a. Sąd uznał również, że nie sposób twierdzić, iżby rażące naruszanie prawa miało stanowić wywodzone "pominięcie istniejącej w chwili przekształcenia dobudowy receptury aptecznej" należącej do Skarżących. Nie było bowiem rolą organu rozpatrującego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego rozstrzyganie kwestii nakładów poczynionych przez poszczególnych użytkowników wieczystych na gruncie mającym stanowić przedmiot współwłasności i to w sytuacji gdy żaden z nich nie zgłaszał swoich zastrzeżeń lub roszczeń. Odnosząc się do zarzutu, że przekształceniu ulec mogły jedynie nieruchomości: zabudowane na cele mieszkaniowe lub garażami, albo przeznaczone pod ww. zabudowę i nieruchomości rolne, a tymczasem decyzja przekształceniowa obejmowała nieruchomość zabudowaną częściowo na cele użytkowe Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżących w ówczesnym stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić zarówno właściciele lokali mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że Nieruchomość, jak wynika z wpisu do księgi wieczystej, była zabudowana "budynkiem mieszkalnym przeznaczonym na cele mieszkalne". Innymi słowy w budynku tym funkcja mieszkalna była przeważająca, co potwierdzają zarówno powierzchnie poszczególnych lokali jak i wysokości udziałów przysługujących ich użytkownikom wieczystym. Odnośnie do twierdzenia Skarżących, że jako beneficjentów decyzji wpisano wyłącznie właścicieli lokali w udziałach natomiast nie wykazano udziałów należących do gminy, za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, iż decyzja dotyczyła całego prawa użytkowania wieczystego i objęto nią wszystkich współużytkowników wieczystych Nieruchomości, którzy stali się współwłaścicielami nieruchomości w udziałach jakie związane były z lokalami. Natomiast udział gminy (10/1000) jako należący do właściciela Nieruchomości nie mógł podlegać przekształceniu. Co do zarzutów Skarżących dotyczących sposobu zbywania przez gminę poszczególnych części Nieruchomości bez zgody pozostałych właścicieli, co w świetle zarzutów skarżących miałoby przesądzać o nieważności decyzji przekształceniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd wyjaśnił, iż zarzuty powyższe dotyczą naruszenia norm prawa cywilnego i mogą być dochodzone w odpowiednim trybie (tj. cywilnym). W toku zbywania lokali gmina działała jako właściciel, nie zaś jako organ administracji stosujący k.p.a. a ocena sposobu gospodarowania Nieruchomością oraz nabywania poszczególnych lokali i udziałów z nich związanych, nie mogła być przedmiotem rozstrzygania w decyzji przekształceniowej. Jeśli chodzi o zarzut niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), co jak wynikało z treści wniosku Skarżący wiążą z brakiem możliwości wpisania do ksiąg wieczystych ich zdaniem prawidłowych udziałów oraz powiększenia powierzchni lokalu użytkowego do 153,61 m2, Sąd podzielił stanowisko organu, że tak opisanego zarzutu nie daje się zakwalifikować jako przesłanki stwierdzenia nieważności opisanej w powyższym przepisie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący w zarzutach skargi kasacyjne konsekwentne zarzucali Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Stawianie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymagałoby wykazania, że zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, których zaistnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem Skarżący nie wykazują, by to decyzja Kolegium dotknięta była wadą nieważności. Twierdzą, że wadą nieważności dotknięta była decyzja Prezydenta. Skarżący w skardze kasacyjnej określali decyzję Prezydenta jako decyzję organu pierwszej instancji. Tymczasem decyzja Prezydenta z [...] września 2010 r. nie może być traktowana jako decyzja pierwszoinstancyjna, kontrolowana przez Kolegium w trybie postępowania odwoławczego. Decyzja Prezydenta jest decyzją ostateczną, która nie podlegała kontroli instancyjnej. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji Kolegium było postępowaniem nadzorczym, prowadzonym na skutek wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. Jeżeli decyzja Prezydenta podlegałaby kontroli Kolegium w ramach postępowania odwoławczego, wówczas niedostrzeżenie przez organ odwoławczy, że decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. rzeczywiście obligowałoby Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Skoro decyzja Kolegium wydana została w postępowaniu nadzorczym, to jak już wskazano, dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. konieczne byłoby wykazanie, że to decyzja organu nadzoru dotknięta jest jedną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej dotyczyła ona przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie jej wejścia w życie a więc 13 października 2005 r. (z wyjątkami wynikającymi z art. 1 ust. 4 tejże ustawy, które nie zaistniały w stanie faktycznym niniejszej sprawy). Oznacza to, że jeżeli określone prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej nie istniało 13 października 2005 r. nie mogło podlegać przekształceniu. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności skargi kasacyjnej. Istota zarzutów podnoszonych przez Skarżących zarówno w toku postępowania nadzorczego jak i w toku postępowania sądowego sprowadza się do stwierdzenia, że organy nie uwzględniły faktu, iż na skutek rozbudowania przez nich lokalu użytkowego należało zmienić wysokość przysługującego im udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy jednoczesnej zmianie wysokości udziałów przysługujących im w prawie własności budynku. Przypomnieć należy w tym miejscu, że zarówno powstanie jak i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego wymaga zachowania formy aktu notarialnego i dokonania wpisu do księgi wieczystej (art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, brzmienie obowiązujące na dzień 13 października 2005 r. objęte Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Innymi słowy, dla uznania, że decyzja Prezydenta narusza rażąco prawo z uwagi na nieuwzględnienie prawidłowej wysokości udziałów przysługujących Skarżącym w prawie użytkowania wieczystego konieczne było ustalenie, że przed dniem [...] października 2005 r. Skarżący uzyskali prawo użytkowania wieczystego do udziału odpowiadającego – jak twierdzą – zwiększeniu powierzchni lokalu w związku z dokonaną przez nich rozbudową. Ustalenie to mogło być dokonane wyłącznie na podstawie wpisów figurujących w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej. Tymczasem z akt sprawy, którymi dysponował Prezydent przed wydaniem decyzji z [...] września 2010 r. nie wynika, by dokonana została jakakolwiek czynność prawna mająca na celu zmianę wysokości przysługujących Skarżącym udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Co więcej, jak wynika z wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości (których treść uznać należy za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a.) do dnia [...] października 2005 r. nie został złożony do sądu wieczystoksięgowego wniosek o zmianę wysokości przysługujących Skarżącym udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz o zmianę wysokości udziałów przysługujących im w prawie własności budynku. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 29 u.k.w.h. wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o jego dokonanie, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od chwili wszczęcia tego postępowania. Innymi słowy, gdyby przed [...] października 2005 r. został złożony wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego, czy też wniosek o wpis zmiany udziałów w prawie użytkowania wieczystego, który zostałby uwzględniony już po tej dacie przez sąd wieczystoksięgowy, a co nie zostałoby uwzględnione przez organ wydający decyzję przekształceniową - wówczas zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej w związku z art. 27 u.g.n. i w związku z art. 29 u.k.w.h. byłby zasadny. Taki stan faktyczny jednak nie zaistniał. W świetle powyższego, skoro prawo użytkowania wieczystego powstaje w drodze umowy i wpisu do księgi wieczystej i skoro zgodnie z ustawą przekształceniową decyzja mogła dotyczyć wyłącznie użytkowania wieczystego istniejącego [...] października 2005 r., to Prezydent w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] września 2010 r. nie był związany ani treścią pozwolenia na budowę ani decyzjami podatkowymi ani też pozwoleniem na użytkowanie rozbudowanego lokalu. Decyzje te nie mogły bowiem zastąpić umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ani wpisu do księgi wieczystej, wymaganych dla powstania prawa użytkowania wieczystego w świetle art. 27 u.g.n. Zatem wbrew stanowisku Skarżących nie można zarzucić Kolegium ani Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegli, iż decyzja Prezydenta nie uwzględniała zwiększenia przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na skutek rozbudowania lokalu użytkowego. Jak już wyżej wskazano, zmiany w zakresie udziałów w prawie użytkowania wieczystego Skarżących nie nastąpiły automatycznie na skutek czynności faktycznej była rozbudowa lokalu a następnie objęcie tego lokalu pozwoleniem na użytkowanie. Skarżący powoływali się również na niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W aktach administracyjnych sprawy poprzedzających wydanie decyzji Prezydenta znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w S., II Wydział Cywilny II C [...] z [...] sierpnia 2006 r. oddalający powództwo Skarżących przeciwko Gminie Miasto S., M. Ś., M. Ś., J. J. i M. J. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym staniem prawnym. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, pozew złożony został przez Skarżących [...] września 2003 r. W toku postępowania, to jest [...] czerwca 2004 r., wydane zostało przez Sąd Rejonowy postanowienie stanowiące podstawę wpisu ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej KW [...]. Ostrzeżenie to rzeczywiście nie zostało wykreślone przed dniem wydania decyzji przez Prezydenta. Należy jednak zwrócić uwagę, że postanowienie na podstawie którego dokonany został wpis, wydane zostało w postępowaniu zakończonym oddaleniem powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Ani z akt sprawy ani z twierdzeń Skarżących nie wynika, by wyrok ten został uchylony. Dodatkowo, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego, Skarżący w toku postępowania zakończonego tym wyrokiem nie wiązali swoich roszczeń z rozbudową lokalu użytkowego ale wywodzili je z zapisu zawartego w umowie z [...] czerwca 1997 r. pomiędzy Gminą a M. Ś. i M. Ś., że sprzedawany im lokal był ostatnim lokalem mieszkalnym w budynku. Z tego twierdzenia Skarżący wywodzili, że współwłaścicielami części wspólnych budynku jak i współużytkownikami wieczystymi powinni być wyłącznie oni oraz M. i M. Ś. w innych udziałach niż wskazane w księdze wieczystej. W takim stanie faktycznym nie można postawić Prezydentowi zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji przekształceniowej pomimo figurowania w księdze wieczystej ostrzeżenia o jej niezgodności z rzeczywistym stanem prawny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Skarżący wadliwości decyzji Prezydenta a co za tym idzie, decyzji Kolegium i wyroku Sądu pierwszej instancji upatrywali również w fakcie, że decyzją z [...] września 2010 r. orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego M. i M.Ś. w ułamku 406/1000. Skarżący wywodzą, że M. i M.Ś. przysługiwał na dzień wydania decyzji wyłącznie udział 320/1000. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz z wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] to jest w księdze wieczystej KW [...], prawo własności lokalu wraz z przysługującym mu prawem własności w częściach wspólnych budynku i w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowione zostało na rzecz M. i M.Ś. aktem notarialnym z [...] czerwca 1997 r. Następnie, pomiędzy Gminą a M. i M.Ś. zawarta została umowa z [...] sierpnia 2004 r. o przyłączenie dodatkowej części nieruchomości. W § 5 tejże umowy wskazano, że z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] (a więc lokalu M. i M. Ś.) związany jest udział wynoszący 406/1000 w prawie własności części wspólnych urządzeń budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu, wniosek o wpis zmian wynikających z powyższej umowy wpłynął [...] września 2004 r., wpis dokonany został [...] kwietnia 2005 r. Rzeczywiście, zmiany wynikające z powyższej umowy wprowadzone zostały do księgi gruntowej postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. o sprostowaniu usterki wpisu, a więc po dacie wydania decyzji przekształceniowej. Zatem w dniu wydania decyzji przekształceniowej z wpisów w księdze wieczystej wynikało, że [...]października 2005 r. Skarżącym przysługiwał udział 375/1000, M. i M.Ś. udział 320/1000 zaś Janinie J. i M.J. 290/1000 w pawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Powyższa okoliczność faktyczna nie została dostrzeżona przez Kolegium ani przez Sąd pierwszej instancji. Nie przesądza to jednak o konieczności uchylenia wyroku Sądu Wojewódzkiego ani o wadliwości decyzji Kolegium. Jak wynika z treści wpisów w księdze wieczystej, postanowienie z [...] grudnia 2010 r. wydane zostało z urzędu, a więc w trybie art. 626 13 § 2 k.p.c. zgodnie z którym sprostowania usterek wpisu, które nie mogą wywołać niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, dokonuje się z urzędu. Jak już wskazano, zgodnie z art. 29 u.k.w.h. wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Skoro zatem wniosek o wpis zmian wynikających z umowy z [...]sierpnia 2004 r. wpłynął do Sądu wieczystoksięgowego [...] września 2004 r., to w związku ze sprostowanie usterki wpisu, wobec brzmienia art. 29 u.k.w.h. w dniu [...] października 2005 r. M. i M.Ś. przysługiwał udział wynoszący 406/1000 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Decyzja Prezydenta orzekająca o przekształceniu tego udziału w prawo własności nie naruszała zatem prawa w sposób rażący. W konsekwencji za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem I.1 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej wskazywali, że decyzja rażąco narusza prawa dotyczy bowiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej w przeważającej części na cele użytkowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 zdanie 1 ustawy przeształceniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] września 2010 r. osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W ustawie przekształceniowej brak było definicji legalnej pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Niezasadne jest jednak odwoływanie się przez Skarżących do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89 poz. 414 ze zm.). Ustawa przekształceniowa dotyczyła bowiem nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, przy czym oczywiste jest, że nieruchomości te mogły być zabudowane zarówno budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi jak i budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość zabudowana była budynkiem, w którym wyodrębniono dwa lokale mieszkalne i jeden lokal usługowy. Zatem definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego opracowana na potrzeby innego aktu prawnego jakim jest prawo budowlane nie mogła służyć do ustalenia zakresu zastosowania ustawy. Według poglądów doktryny wypowiadanych w związku z ustawą przekształceniową : "O tym, czy budynek ma charakter mieszkalny, decydować będzie pozwolenie na budowę lub pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. Nie jest konieczne, aby budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Do przekształcenia będą kwalifikowały się nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji mieszanej, mieszkaniowo-użytkowej. Natomiast nie będzie podlegała przekształceniu nieruchomość zabudowana budynkiem o innym charakterze niż mieszkaniowy, w którym cel mieszkaniowy ma charakter uzupełniający, dotyczy tylko niewielkiej części budynku. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych; w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem [...] . Klasyfikacja ta została opracowana dla celów statystycznych, definicje w niej zawarte nie mają charakteru wiążącego dla oceny charakteru budynku, ale może być stosowana pomocniczo" (R. Skwarło [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, LEX/el. 2007, art. 1.). Analogiczne stanowisko wyrażono również w innych komentarzach (por. B. Jelonek-Jarco, A. Józefiak [w:] B. Jelonek-Jarco, A. Józefiak, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektóry, LEX/el. 2008, art. 1, W. Gonet [w:] Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2012, art. 1.). Zatem również zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Oczywiście niezasadny jest zarzut objęty punktem I.4 petitum skargi kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano, dla wydania decyzji przekształceniowej istotny był stan prawny istniejący [...] października 2005 r. Brak było zatem podstaw do zawieszania postępowania w związku z postępowaniami prowadzonymi przez – jak wskazują Skarżący Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej czy też w związku z bliżej nieokreślonymi postępowaniami mającymi na celu ujawnienie w księdze wieczystej zwiększone powierzchni nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta, akt postępowania nadzorczego ani też z wpisów w księdze wieczystej nie wynika, by przed [...] października 2005 r. dokonana została czynność prawna obejmująca zmianę przysługujących Skarżącym udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości i by wniosek o wpis tychże zmian wpłynął do Sądu wieczystoksięgowego. W zarzucie objętym punktem I.5 petitum skargi kasacyjnej Skarżący kwestionują dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię pojęcia "uregulowany stan prawny". Skarżący wywodzą, że wykładnia ta opiera się na brzmieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczywiście nie miał zastosowania w sprawie. Jednak przedstawione przez Sąd pierwszej instancji cechy pojęcia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym są prawidłowe. Stan prawny nieruchomości ustalany jest na podstawie księgi wieczystej, zatem dopiero gdy jej brakuje można mówić o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości. Analiza zarzutu objętego punktem I.6 petitum skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia wskazuje, że Skarżący nie dostrzegają podstawowej dla rozpoznania sprawy okoliczności jaką jest zastosowanie ustawy przeształceniowej wyłącznie do prawa użytkowania wieczystego istniejącego [...] października 2005 r. Skarżący, jak wskazuje treść pism składanych w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji przekształceniowej jak również w toku postępowania sądowego chcą doprowadzić do zwiększenia przysługujących im udziałów w nieruchomości wywodząc swoje uprawnienie z dokonanej przez siebie czynności faktycznej jaką była rozbudowa apteki. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że w piśmie z [...] lutego 1996 r. Skarżąca zwróciła się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z zapytaniem "o możliwość wydzielenia geodezyjnego granic posesji (..) oraz przydzielenie do zakupionej przez nią części budynku (..) gruntu w taki sposób, aby w przyszłości możliwa była rozbudowa apteki". W odpowiedzi pismem z 25 marca 1996 r. organ wyjaśnił, że ponieważ Skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu w udziale określonym w akcie notarialnym w stosunku do gruntu znajdującego się pod budynkiem jak i poza budynkiem nie oznacza to, że jest możliwość umiejscowienia tego udziału w konkretnej części działki i wydzielenia go fizycznie. Wyjaśniono również, że wszelkie zmiany dotyczące budynki np. rozbudowa przez jednego z właścicieli winy się odbywać za wiedzą i zgodą współwłaściciela i spełnienia wymogów wynikających z ustawy o własności lokali. Następnie [...] października 1997 r. podjęta została uchwała wspólnoty mieszkaniowej w sprawie wrażenia zgody na dobudowę i rozbudowę apteki, przy czym rozbudowa ta miała być dokonana w ramach udziału 375/1000, to jest w ramach udziału przysługującego Skarżącym. Czynność faktyczna jaką była rozbudowa apteki nie prowadziła zatem do zmiany stosunków własnościowych, w tym do automatycznej, jak zdają się uważać Skarżący zmiany wysokości udziałów przysługujących im w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na dzień [...] października 2005 r. Nie można zatem twierdzić, by decyzja Prezydenta rażąco naruszała art. 140 k.c. (określający zakres uprawnień właściciela) w związku z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. (nakładającym na właściciela obowiązek niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie jego prawa w księdze wieczystej) w związku z art. 1 ust. 1 u.k.w.h. (zgodnie z którym księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości) i w związku z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. (wprowadzającym domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) u.k.w.h. Brak jest zatem podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta naruszała rażąco prawo czy też by dotknięta była wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., to jest by skierowana została do podmiotu niebędącego stroną czy też by dotknięta była wadą niewykonalności. Stanowisko, że decyzję Prezydenta skierowano do podmiotu niebędącego stroną nie zostało w ogóle uzasadnione. Jeżeli chodzi o zarzut niewykonalności decyzji to jest on w realiach niniejszej spawy oczywiście niezasadny: decyzja Prezydenta stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie można natomiast wiązać kwestii nieuregulowania przez Skarżących problematyki związanej z dokonaną przez nich czynnością faktyczną polegającą na rozbudowie apteki z kwestią rzekomej niewykonalności decyzji Prezydenta. Podsumowując, zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte zarzutem II.1. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Przywołany w zarzucie objętym punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. : przedstawiono w nim stan sprawy, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał również, jaki stan fatyczny przyjął za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium. Jak wynika z uzasadnienia, Sąd uznał, że sporna nieruchomość miała uregulowany stan prawny, to jest prowadzona była dla niej księga wieczysta w której wskazano wysokość udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu przysługującą właścicielom poszczególnych lokali. Wysokość tychże udziałów uwzględniona została w decyzji Prezydenta. Ustalenie to stanowiło podstawę dla przyjęcia, że Kolegium prawidłowo uznało, iż decyzja nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd prawidłowo uznał również, że nie było rolą organów rozstrzyganie kwestii nakładów poczynionych przez Skarżących. Uzasadnienie zarzutu objętego punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej wskazuje tymczasem, że Skarżący za jego pomocą starają się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, co nie mogło odnieść skutku. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. ----------------------- NIP 852-16-13-815 Tel. 91489 1087 Strona 4 z 17