IV SA/Wa 1548/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak:.[...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia, nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r. prawa własności nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 1,98 ha, nr [...] o pow. 0,06 ha, nr [...] o pow. 0,81 ha i nr [...] o pow. 2,06 ha, położonych w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie w obrębie [...] ([...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 13 ust. 2-4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2019r. poz. 817) przez Gminę [...] ww nieruchomości rolnej. Organ I instancji ustalił, iż nieruchomość ta (działki o nr [...], [...], [...], [...]) w dniu [...] stycznia 1992 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Rolnej w [...] (zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r.), które zostało zlikwidowane decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Nieruchomość ta nie była przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewoda wskazał, iż w ewidencji gruntów i budynków powyższe działki oznaczone są jako drogi (dr), położone pośród gruntów rolnych (wyrysy z mapy ewidencyjnej, geoportal) i na dzień [...] czerwca 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Także, zgodnie z obowiązującym na dzień [...] czerwca 2000 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], oznaczone one były jako drogi dojazdowe do gruntów rolnych, służące do obsługi działalności rolniczej - zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. Wojewoda [...], mając na uwadze definicję gruntu rolnego zawartą w art. 2 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r, poz. 1161) uznał, w odniesieniu do przedmiotowych działek gruntu, iż gruntami rolnymi są także grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Stąd w jego ocenie powyższa nieruchomość winna była, jako grunt rolny, w powyższym trybie przejść na własność Gminy [...]. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody, Gmina [...] wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z odwołaniem wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie. Skarżąca podniosła, iż organ dokonując prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powinien opierać się jedynie na definicji nieruchomości rolnej zawartej w art. 461 Kodeksu cywilnego. Żaden z przepisów zastosowanej ustawy (o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) nie odsyła bowiem do definicji zawartych w innych przepisach, tak jak to uczynił Wojewoda, bezpodstawnie stosując przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji. Wskazał na zasadność stanowiska odwołującej się Gminy i podniósł, iż nieruchomość objęta decyzją Wojewody, nie tylko w ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] czerwca 2000 r. oznaczona była jako droga, ale również przeznaczona została na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co jednak najważniejsze, a co stanowi okoliczność bezsporną, grunt nigdy nie pełnił innej funkcji aniżeli komunikacyjna. Tym samym wobec nie spełnia warunków określonych w art. 13 ust. 2 ww ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przedmiotowa nieruchomość nie mogła z mocy prawa stać się własnością Gminy [...]. Dlatego też decyzja Wojewody [...] winna była zostać uchylona. Starosta [...], nie zgadzając się z powyższą decyzją Ministra wniósł do tut. Sądu skargę zarzucając naruszenie: art. 13 ust. 2 oraz art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z art. 461 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że drogi dojazdowe do pól nie mogą zostać uznane za nieruchomość rolną w sytuacji, kiedy powyższe przepisy nie wskazują, wbrew stanowisku organu, że nieruchomość rolna to wyłącznie taka, która służy bezpośrednio produkcji rolnej; nieruchomość rolna jak wskazuje wykładnia sądowa i sama treść art. 461 kodeksu cywilnego to taka, która służy produkcji rolnej, ale też taka, która w przyszłości, ze względu na fizyczne właściwości gruntu, może być na ten cel potencjalnie wykorzystywana, a do takich należała droga do pól uprawnych objęta decyzją; art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że drogi dojazdowe do pól na dzień [...] czerwca 2000r. były wykorzystywane na cele dojazdowe i przynależały do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych w sytuacji, kiedy drogi na działkach [...], [...], [...] i [...] służyły wyłącznie dojazdowi do pól i biegły pomiędzy polami, ich utwardzenie zaś, i to częściowe, miało miejsce w latach 2018 i 2019, które to czynności nie mogły mieć żadnego wpływu na nabycie własności nieruchomości przez Gminę [...] na dzień [...] czerwca 2000 r. W opinii skarżącego przedmiotowa nieruchomość, pomimo oznaczenia użytku w ewidencji gruntów - "dr", jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej". Przedmiotowe działki stanowią drogi śródpolne, są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Pomimo zakwalifikowania ich w ewidencji gruntów do użytku drogowego, w rzeczywistości wykorzystywane są do prowadzenia działalności rolniczej, zapewniają bowiem skomunikowanie przyległych gruntów jedynie w celu przemieszczania urządzeń, maszyn rolniczych oraz osób w związku z wykonywaniem działalności wytwórczej w rolnictwie. Zatem, mimo iż bezpośrednio nie jest na nich dokonywana uprawa rolna, to jednak służą wyłącznie do obsługi użytków rolnych, na których prowadzona jest produkcja rolna. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 13 ust. 2-4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299 z późn. zm.). Wskazany przepis regulował stan prawny tych nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, które do dnia [...] czerwca 2000 r. nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nieruchomości te stawały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których były położone. Aby jednak można było stwierdzić, że konkretna nieruchomość stała się własnością gminy, musiała ona na dzień [...] czerwca 2000 r. m.in. stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. zgodnie z ww art. 461 Kc stanowić nieruchomość, która była lub mogła być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra, które Sąd w całości popiera, przesłanka ta nie została spełniona. W dniu [...] czerwca 2000 r. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] oznaczone były bowiem w ewidencji gruntów symbolem "dr", co wskazuje, że stanowiły drogi (pismo Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wg stanu na dzień [...] czerwca 2000 r., działki te przeznaczone były także jako drogi dojazdowe do gruntów rolniczych - tereny upraw rolnych (pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]). Z akt sprawy wynika również, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się obecnie fragmenty płyt betonowych, natomiast na działce [...] na odcinku około 200 m utwardzenie wykonane z płyt jumbo, pozostała natomiast nawierzchnia utwardzona została masą asfaltową. Choć faktycznie, jak podnosi skarżący, utwardzenie te powstało w latach 2018-2019, zatem nie może stanowić dowodu na okoliczność faktycznego wykorzystania przedmiotowych działek gruntu w dacie [...] czerwca 2000r., to jednak z akt sprawy nie wynika, aby na ww dzień działki te pełniły inne funkcje, niż komunikacyjne. Na powyższe wskazują dane z ewidencji gruntów i budynków z lat 80 - tych gdzie były one także oznaczone jako "dr". Nie ulega wątpliwości, iż działki gruntu, stanowiące przedmiot decyzji Wojewody, są od co najmniej kilkudziesięciu lat wykorzystywane jako drogi i nigdy nie były wykorzystywane rolniczo. Tym samym trudno uznać, że na ich terenie prowadzono czy aktualnie, może być prowadzona, działalność rolnicza. Należy również wskazać, jak wynika z § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1996 r. Nr 158 poz. 813, z późn. zm.), iż do użytków rolnych zaliczane były wyłącznie grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe. Zgodnie natomiast z § 27 ust. 4 pkt 7 lit.a - drogi zaliczane były do trenów komunikacyjnych. Także, a co istotne, zgodnie z załącznikiem nr 11 do tego rozporządzenia - "Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", obowiązującego na datę [...] czerwca 2000 r., z ust. 3.7.1 "Drogi" pkt 6 - "drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii drogi publicznych", tj. jak w sprawie niniejszej - drogi śródpolne, pomimo iż nie są drogami publicznymi to jednak nadal pozostają w kategorii dróg, na co wskazuje zawarte w powyższym załączniku zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zgodnie z którym "do dróg ogólnodostępnych (nie zaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych) zalicza się drogi osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych, lasów (drogi polne), drogi wiejskie, ulice, place i ciągi piesze (...)". Aktualnie, na datę wydania zaskarżonej decyzji - § 68 ust.1 pkt 1 (grunty rolne) Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków także stanowi, iż grunty rolne nie obejmują dróg, stanowią one tereny komunikacyjne - § 68 ust. 3 pkt 7 lit a., które przynależą do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Powyższe uściśla, jak i we wcześniejszej ww regulacji, załącznik nr 6 do ww rozporządzenia "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", który w odniesieniu do gruntów rolnych zarówno w zakresie gruntów ornych - R (pkt 1 tabelki) jak i w zakresie gruntów rolnych zabudowanych - Br (pkt 5 tabelki), nie wymienia dróg śródpolnych prowadzących do terenów rolnych, jako grunty rolne. Oznacza to, że drogi do gruntów o charakterze rolnym, nawet jeśli są położone pośród terenów rolnych, nie mogły być kwalifikowane i oczywiście nadal nie są. Tym samym działki te nie mogły zostać uznane za nieruchomość rolną, co zresztą znajduje potwierdzenie we wskazanej powyżej ewidencji gruntów. Gdyby zamierzeniem prawodawcy było zaliczenie gruntów pod drogami śródpolnymi, na co wskazuje skarżące Starostwo, do gruntów rolnych, w kontekście definicji nieruchomości rolnej (gruntu rolnego) zawartej w art. 461, Kodeksu cywilnego, to zapewne odnośny zapis byłby na powyższe potrzeby w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków wprowadzony. Natomiast powołana wyżej regulacja prawna takiego zapisu ani nie zawierała ani nie zawiera. Rację ma także Minister twierdząc, w odniesieniu do powyższego, iż niezasadnie Wojewoda oparł się o definicję gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78, z późn. zm.), zgodnie z którą, gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Definicja ta została skonstruowana na potrzeby ustawy, w której została umieszczona. Art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy wprost odnosi się natomiast do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie lasów Państwowych i Parków Narodowych. Zatem, powyższe rozumienie "gruntów rolnych" nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd także stwierdza, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ogólnie sformułowany zarzut podnoszący, że ocena stanu faktycznego sprawy nie została przez Ministra prawidłowo przeprowadzona i wyjaśniona, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego Starostwa z ustaleniami organu. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, 80 kpa) co w ocenie Sądu w sposób prawidłowy zostało uczynione. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny Minister przedstawił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, tym samym nie uchybił także przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił okoliczności sprawy a także przytoczył i zastosował odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżący nie zgadza się z zaskarżoną przez niego decyzją, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Dlatego też mając na uwadze powyższe, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.