II OSK 366/21

Dnia 10 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 68/20 w sprawie ze skargi N. D. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 listopada 2020 r., II SAB/Po 68/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi N. D. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, w pkt II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł, w pkt IV. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 11 lipca 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek N.D. (dalej: strona lub cudzoziemka) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejno wskazano, że tego samego dnia Wojewoda [...] zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 31 stycznia 2019 r., z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Organ wywodził również, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie postępowań w sprawach cudzoziemców. Poinformowano również, że jeżeli konieczne będzie złożenie dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, wnioskodawczyni zostanie wysłane pismo za pośrednictwem poczty, a także, iż w trakcie rozpatrywania wniosku przebywa ona legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. W piśmie powołano przepisy art. 61 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 108 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2017, poz. 2206 ze zm., "Uc"). Następnie pismem z 4 marca 2019 r. Wojewoda poinformował cudzoziemkę, że decyzja w jej sprawie zostanie podjęta do 31 grudnia 2019 r. Pismem z 15 marca 2019 r. cudzoziemka z powołaniem się na art. 37 K.p.a. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców na niezałatwienie jej sprawy w terminie. Podała, że decyzja miała być podjęta do 31 stycznia 2019 r. tymczasem z informacji od organu wynika, że jej kompletny wniosek będzie rozpatrywany aż 17 miesięcy. Wskazała, że jej zdaniem sprawa powinna być załatwiona w ustawowym terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dalej w wyroku II SAB/Po 68/20 przywołano, że [...] września 2019 r. Wojewoda, decyzją nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 3 pkt 3 oraz art. 118. ust 1. oraz art. 98 ust. 2 Uc oraz art. 104 K.p.a. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 31 grudnia 2021 r. w związku z wykonywaniem pracy na rzecz: [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. Cudzoziemka złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, aby była wystawiona na jej aktualnego pracodawcę [...] s.c. w P. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję własną z [...] września 2019 r. i udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 23 marca 2020 r. w związku z wykonywaniem pracy w [...] s.c. w P. na stanowisku kucharki. Decyzję doręczono 28 października 2019 r. W dniu 7 listopada 2019 r. N. D. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji kwestionując udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę do 23 marca 2020 r. (co wynika z czasu na jaki umowa została zawarta), podczas gdy we wcześniejszej decyzji Wojewoda udzielił jej zezwolenia do 31 grudnia 2021 r. Zdaniem strony Wojewoda pominął też okoliczność, że mąż strony ma umowę na czas nieokreślony, co tym bardziej uzasadnia udzielenie jej zezwolenia na okres dłuższy. Postanowieniem z 13 listopada 2020 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie cudzoziemki za uzasadnione oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Szef Urzędu wskazał, że po szczegółowej analizie nadesłanych odpisów dokumentów oraz podjętych przez Wojewodę czynności w toku postępowania wyjaśniającego, stwierdził zasadność ponaglenia, z tym, że w ocenie organu naczelnego Wojewoda [...] dopuścił się nie przewlekłości, lecz bezczynności w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Szef Urzędu mając na uwadze, że decyzją z [...] września 2019 r. Wojewoda udzielił cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP oraz treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a., odstąpił od zobowiązania organu wojewódzkiego do załatwienia sprawy. Pismem z 1 czerwca 2020 r. N. D. złożyła do WSA w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art 12 § 1 K.p.a. poprzez przewlekłe działanie organu i zaniechanie załatwienia przedmiotowej sprawy bez zbędnej zwłoki oraz naruszenie art. 9 i 73 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o niezałatwieniu sprawy w pierwszym z wyznaczonych terminów i nieprzekazanie informacji o przyczynach zwłoki oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu i przyczynieniu się do szybszego załatwienia sprawy. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz – na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) – zasądzenia na jej rzecz od organu kwoty 15.000 zł, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca argumentowała, że wniosek w sprawie złożyła 11 lipca 2018 r., a ostatecznie organ wydał decyzję w dniu [...] października 2019 r., tj. 15 miesięcy po złożeniu wniosku, przekraczając tym znacznie ustawowo wskazane terminy załatwienia spraw. Skarżąca była zaskoczona tym, że zanim jej wniosek przekazany został do merytorycznego rozpoznania, już w dniu złożenia wniosku otrzymała informację, że nie zostanie załatwiona w terminie. Podkreśliła również, że z powodu przewlekłości działania Wojewody nie mogła podjąć nowego zatrudnienia, nie miała możliwości wyjazdu z Polski i powrotu z Ukrainy. Ponadto brak informacji ze strony organu oraz przedłużające się załatwienie sprawy powodowały niepewność i niestabilność sytuacji skarżącej, która wraz z mężem utrzymuje dwoje małoletnich dzieci. Uzasadniając żądanie zasądzenia 15.000 zł w trybie art. 149 § 2 Ppsa wskazała, że kwota ta nie przekracza połowy 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie skarżącej powyższa kwota stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę za naruszenia prawa do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu, lekceważeniem obowiązujących przepisów czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie [...] rozpoczął się na przełomie 2015 – 2016 r. i utrzymuje się nadal. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw do stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono również, że już w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, Wojewoda zdając sobie sprawę z ograniczeń kadrowych, technicznych oraz organizacyjnych uniemożliwiających wcześniejsze zakończenie postępowania, wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony. Wskazał także przyczyny przedłużenia tego terminu. Odnosząc się do żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej w żądanej wysokości organ wywodził, że dokumenty potwierdzające zamiar podjęcia pracy przez stronę u nowego podmiotu wpłynęły dopiero 15 października 2019 r., czyli 3 dni przed wydaniem zmienionego rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem organu nie ma przepisu prawa, który uniemożliwiałby wyjechanie przez skarżącą na Ukrainę, tym bardziej w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę w Polsce. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Szef Urzędu po rozpatrzeniu odwołania N. D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 18 października 2019 r. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę na przewlekłość Wojewody [...]. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sąd a quo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ustała 25 września 2019 r., tj. po upływie 14 miesięcy od złożenia przez skarżącą wniosku w sprawie, a 12 miesięcy, od kiedy w myśl przepisów K.p.a. sprawa winna być rozpoznana. Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. był znaczny wzrost wpływu tego typu spraw do organu, niedobory kadrowe i techniczne, na co powołano się w odpowiedzi na skargę oraz, że w dniu orzekania przez sąd wojewódzki zostało już zakończone postępowanie odwoławcze (decyzja Szefa Urzędu z [...] lipca 2020 r.). Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie tegoż sądu, Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa. W ocenie sądu wojewódzkiego, zasądzona na rzecz skarżącej suma pieniężna w kwocie 3.000 zł zrekompensuje negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej strony, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. WSA w Poznaniu uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota była zbyt wygórowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części, tj. co do punktu III. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa skarżący kasacyjnie organ zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. W świetle powyższego skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadcza nadto, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 2 Ppsa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w celu zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania nie jest zasadne. Wywodzi się w skardze kasacyjnej, że nieterminowe załatwienie sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa skarga kasacyjna, nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). Zarzuty te ograniczają się do naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ kwestionując pkt 3 wyroku WSA w Poznaniu wywodzi niewłaściwe zastosowanie wyłuszczonych przepisów eksponując, iż stopień jego zawinienia nie daje podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3 tys. zł. A. Z przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a "stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Z kolei art. 149 § 2 Ppsa określa, iż "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wobec braku zaskarżenia przez Wojewodę pkt 1 kwestionowanego wyroku II SAB/Po 15/20 nie ulega wątpliwości, że nie podważono stwierdzenia przewlekłości organu wojewódzkiego w rozpoznaniu źródłowego wniosku cudzoziemki. Pozostaje przeto do rozważenia wyłącznie kwestia niewłaściwego zastosowania art. 149 § 2 Ppsa. Sąd Naczelny dochodzi do przekonania, że zarzut naruszenia cyt. przepisu nie jest skuteczny. B. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej możliwość zastosowania konstrukcji ujętej w art. 149 § 2 Ppsa, nie jest uzależniona od "stopnia zawinienia" organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości, z treści cyt. przepisu wynika, że możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej uzależniona jest wyłącznie od zaistnienia sytuacji ujętej w art. 149 § 1 Ppsa. Również wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okolicznością irrelewantną jest i to, że w kwestionowanym wyroku sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że przewlekłość skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Z treści art. 149 § 2 Ppsa wynika, że możliwość zastosowania przewidzianych tam środków pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu administracyjnego, granice zaś wymierzanej grzywny lub przyznawanej sumy pieniężnej ustawodawca powiązał z przepisem art. 154 § 6 Ppsa (odpowiednio do wysokości wskazanej w cyt. przepisie kwoty – w przypadku grzywny, oraz połowy tej kwoty – w odniesieniu do sumy pieniężnej). Granic tych sąd pierwszej instancji nie przekroczył, a przyznana suma pieniężna, gdy porównując ją z maksymalną wartością wynikającą z przywołanych uprzednio przepisów, oraz wysokością kwoty ujętej w żądaniu skargi, jest umiarkowana i bliższa dolnego progu ustawowego. W wysokości tej kwoty, w ocenie Sądu Naczelnego uwzględniono wielomiesięczne oczekiwanie cudzoziemki na rozpatrzenie jej sprawy, a także trafnie oceniono, że stanowi ona sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, warto przy tym mieć na względzie, że żądania skarżącej były w tym zakresie wielokrotnie większe. Zarzucanie naruszenia przepisu art. 149 § 2 Ppsa względami celowości, a taka argumentacja w skardze kasacyjnej Wojewody jest eksponowana, nie może odnieść powodzenia, skoro konstrukcja skargi kasacyjnej opiera się na zarzucie naruszenia przepisów prawa. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu sąd wojewódzki przyznając sumę pieniężną uwzględnił zindywidualizowaną sytuację faktyczną i prawną skarżącej, jej argumentację zawartą w skardze odnośnie skutków wielomiesięcznego oczekiwania na wydaną decyzję i ewentualne skutki stwierdzonej przewlekłości w zakresie sytuacji materialnej skarżącej. Tym samym przywoływanie w skardze kasacyjnej wyimków z wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych, niezależnie od oczywistego faktu, że orzeczenia te nie mogły wiązać sądu a quo i nie wiążą także Sądu Naczelnego w tej sprawie, nie mogły mieć znaczenia dla zaakceptowania wywodów zawartych w skardze kasacyjnej. C. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.