I SAB/Wr 679/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi O. H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. H., obywatel U. (dalej: strona, skarżący) w dniu 17 lutego 2021 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 28 stycznia 2020 r. Działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania działania organu na podstawie przepisów prawa, zaniechania stania na straży praworządności i działania w sposób niemający na względzie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, nieinformowania skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych; 2) art. 12 k.p.a. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącego w terminie 14 dni; o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o przyznanie od Wojewody kwoty pieniężnej w wysokości 18 655, 65 zł; o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych; oraz o dopuszczenie dowodów z wniosku z dnia 28 stycznia 2021 r. i ponaglenia z 1 lutego 2021 r. Argumentował, że 28 stycznia 2020 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy i pomimo ponaglenia, które wniósł 1 lutego 2021 r., nie otrzymał decyzji w sprawie, ani wyjaśnień dotyczących przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Przedstawił szeroko rozumienie bezczynności powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazał sposób wyliczenia sumy powołując się na obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 26 maja 2020 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 roku (M.P.2020.174), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2020 roku wyniosło 5331,47 złotych. W ocenie strony kwota pieniężna w wysokości 18,655,65 złotych jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Podkreślił, że opisany w skardze stan bardzo mocno komplikuje mu życie, a w szczególności nie może odbywać ani zaplanować żadnych podroży. Uważam, że postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Charakter sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. Mimo tego organ prowadzący sprawę do dnia skargi na bezczynność nie wydał rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę skarżący złożył osobiście w dniu 28 stycznia 2020 r. W dniu złożenia wniosku wręczono mu zawiadomienie o przybliżonym terminie zakończenia postepowania wyznaczonym na 28 listopada 2020 r. W dniu 12 sierpnia 2020 r. strona złożyła ponaglenie w sprawie. W dniu 24 sierpnia 2020 r. skarżący bez wezwania organu zaktualizował dokumenty w sprawie. Składał też skargi na działanie organu w trybie k.p.a. W dniu 17 lutego 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Pismami z 2 marca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służ o informację o cudzoziemcu oraz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 2 czerwca 2021 r. oraz wezwał o przedstawienie aktualnego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dostrzega rozbieżność co do tytułu skargi oraz jej uzasadnienia. Wobec jednak treści ww. art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że skarżąca konsekwentnie domaga się kontroli bezczynności organu – tak tytułując skargę oraz tytuł wpisu sądowego (k. 17 akt sądowych). Choć więc uzasadnienie skargi odnosi się w pewnej części do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę, Sąd dokonał oceny, czy w sprawie zaistniała bezczynność organu – zgodnie z zakresem skargi oraz mając na uwadze, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Sąd dostrzega, że pierwszą czynność organ podjął już w dniu złożenia wniosku. Czynności tej nie można jednak uznać za zmierzającą do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącej w tym dniu stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi (a konkretnie - do dnia wpływu skargi do organu w dniu 17 lutego 2021 r.), czyli przez okres 11 miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postepowania i nie wydał aktu kończącego to postępowanie. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych, w tym z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Oceniając okoliczności sprawy, świadczące o zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, to przekonują one, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Za naganne Sąd uznał brak konsekwencji w dochowaniu obowiązku informacyjnego, określonego w art. 37 k.p.a., jak również niestosowanie się przez organ do wyznaczanych przez siebie terminów na zakończenie sprawy. Za równie naganne Sąd uznał brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od kilku lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do skarżącego taki akt wydano. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. Z tych względów Sąd - na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł.