VII SA/Wa 1394/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M.E.B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. B., uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] marca 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] S.A. w [...], obejmującego: budowę budynku handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe, miejsca na paczkomat, bilbord reklamowy, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowę wewnętrznej linii zasilającej i instalacji oświetlenia zewnętrznego na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...] położonych w m. [...], gm, [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 20 października 2020 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek inwestora - [...] S.A. w [...] o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe, miejsca na paczkomat. bilbord reklamowy, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowę wewnętrznej linii zasilającej i instalacji oświetlenia zewnętrznego na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...] położonych w m. [...]. Starosta [...] w dniu 2 listopada 2020 r. wystosował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a także poinformował o możliwości zgłaszania uwag, wniosków i dowodów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o wydanie odpisów skróconych aktów zgonu: Z. K., K, B., J. B., które uznał za strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła do Starosty [...] w dniu 24 listopada 2020 r. W związku z dostarczeniem do organu I instancji postanowienia o podziale spadku po K. B., w dniu 27 listopada 2020 r., skierowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego do nowej strony postępowania – M. B. Organ I instancji pismem z dnia 10 grudnia 2020 r., ponownie zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z prośbą o informacje na temat spadkobierców Z. K. oraz J. B. Urząd Stanu Cywilnego w [...] pismem z dnia 15 grudnia 2020 r., poinformował, iż nie jest uprawiony do ustalania potencjalnych spadkobierców po osobach zmarłych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., Starosta [...] nałożył na inwestora, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej, w terminie do dnia 17 lutego 2021 r. W dniu 22 grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora wypożyczył dokumentację projektową w celu uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie i wezwał inwestora do wystąpienia do sądu o ustalenie kuratora spadku po zmarłych J. B. oraz Z. K. w terminie do 11 stycznia 2021 r. W związku z wniesionym przez inwestora zażaleniem na to postanowienie Wojewoda [...] - postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. - uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., wskazując, iż brak w tym postępowaniu podstaw do ustanowienia kuratora spadku, gdyż osoby te zmarły przed wszczęciem postępowania, a organ I instancji powinien podjąć niezbędne czynności w celu ustalenia stron postępowania i zweryfikować dostępne rejestry spadkowe, zwrócić się do sądu o informacje w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, wystąpić do współwłaścicieli przedmiotowych działek nr [...] i [...] w celu uzyskania informacji dotyczących ich statusu prawnego i własności. Starosta [...], decyzją z dnia [...] marca 2021 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] S.A. w [...], obejmującego budowę przedmiotowego budynku handlowo-usługowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B.. Wojewoda [...] wskazał, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przypadek taki ma miejsce, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania lub postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie Wojewody [...], zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwszą czynnością spoczywającą na właściwym organie jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 9 i 10 § 1 k.p.a., po uprzednim ustaleniu kręgu stron postępowania. Z analizy przekazanych akt sprawy, zgodnie z obszarem oddziaływania wyznaczonym przez projektanta na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego (projekt budowlany str. 13 -16) wynika, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, mieści się w granicach przedmiotowej inwestycji. W trakcie postępowania, organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji, uznał natomiast, iż stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich (działek nr ew. [...]). W aktach sprawy, jak w również w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak jest wskazania przesłanek jakimi kierował się organ I instancji, zwiększając krąg stron postępowania, stając tym samym w sprzeczności w stosunku do ustaleń projektanta posiadającego stosowne uprawienia. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r.. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. Organ I instancji został zobligowany do dokonania wszelkich starań celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania tj. aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu tj. działek nr ew. [...] oraz [...] położonych w m. [...], gm. [...]. Starosta [...] nie zweryfikował bowiem dostępnych rejestrów spadkowych, nie zwrócił się też do sądu o udzielenie informacji w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, jak również nie wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowych działek w celu uzyskania informacji dotyczących ich statusu prawnego i własności, tj. nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Organ wojewódzki w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, iż w treści uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...]kwietnia 2020 r. określającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, znajduje się informacja o prowadzonym postępowaniu w sprawie nabycia spadku przez H. K. po zmarłej Z. K., która zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów jest współwłaścicielką działki nr ew. [...\ w m. [...]. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję, bez wypełnienia zaleceń organu wyższego szczebla oraz bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Wojewoda wskazał, że Starosta [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia[...] grudnia 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wyszczególnionych w tym postanowieniu nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji projektowej. Jak wynika z akt organu I instancji pełnomocnik inwestora w dniu 23 grudnia 2020 r., wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego celem uzupełnienia, a następnie w dniu 30 grudnia 2020 r., przekazał pismo stanowiące odpowiedź na postanowienie o uzupełnienie braków wraz z załącznikami oraz 4 uzupełnionymi egzemplarzami projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, pomimo uzupełnienia tych braków, zatwierdzona przez organ I instancji dokumentacja projektowana nie odpowiada przepisom prawa. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...], [...] położonych w m. [...], gm. [...]. Jak wynika z treści punktu 2 lit. a tiret 7 ww. decyzji, w skład infrastruktury towarzyszącej wchodzą miejsca postojowe, bilboard reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw, które nie zostało uwzględnione w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Dodatkowo jak wynika z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz, 1935), projekt zagospodarowania terenu powinien spełniać wymagania określone w § 8, który stanowi jak ma wyglądać zarówno opis (ust. 2), jak i część rysunkowa (ust. 3) projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, część opisowa powinna zawierać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Wojewody, z przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji nie da się w sposób jednoznaczny określić, czy spełnia ona punkt 2 lit. a tiret 10 i 11 decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, który ma wynosić maksymalnie 40 % powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz do minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, która powinna wynosić co najmniej 30 % powierzchni działek. Bilans terenu znajdujący się zarówno na str. 10 projektu budowlanego (pkt 4 opisu projektu zagospodarowania terenu) oraz na str. 17 (rysunek pn. "Plan zagospodarowania terenu"), nie uwzględniają poszczególnych części zagospodarowania działki tj. północno-wschodniej części działki nr ew. [...], oznaczonej na rysunku kolorem białym - przeznaczonej na rzecz ul. [...], czy też powierzchni opisanych w legendzie jako plac odkładczy na śnieg. Wątpliwości organu odwoławczego budziło również zaprojektowanie tzw. "placów odkładczych na śnieg", które ze względu na swoje usytuowanie wzdłuż ciągów komunikacyjnych, wymiary (długość wynoszącą 5,00 m oraz szerokość będącą wielokrotnością 2,50 m tj. 10,00 m oraz 17,50 m) oraz wykonanie (kostka betonowa szara), mogą stanowić w rzeczywistości 11 dodatkowych miejsc postojowych, które jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania działki również zostaną wykonane z kostki betonowej szarej. Wykonanie dodatkowych miejsc postojowych wpływałoby na zgodność dokumentacji projektowej z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) z uwagi na ich usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki. Wojewoda wskazał ponadto, że na rysunku pn. "Plan zagospodarowania terenu" został wskazany kierunek spływu wód opadowych, który w sposób jednoznaczny pokazuje, iż będzie on powodował kierowanie wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości tj. na działki nr ew. [...] oraz [...] (działki drogowe), co należy uznać za naruszenia § 29 warunków technicznych, który stanowi, iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a także narusza punkt 2 lit. c tiret 5 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który stanowi iż odprowadzenie wód opadowych powinno się odbywać powierzchniowo na terenie własnych działek, poprzez rozsączenie do kanalizacji deszczowej, rowu, cieku lub zbiornika odparowującego. W ocenie organu odwoławczego do projektu budowlanego nie dołączono prawidłowo sporządzonej opinii geotechnicznej, która powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego. Zgodnie z § 7 rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), w przypadku obiektów budowlanych: wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną, drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064). Na str. 131-147 projektu budowlanego znajduje się opracowanie pn. "Dokumentacja badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną określająca warunki gruntowo-wodne pod budowę budynku handlowo-usługowego na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...]", z którego wynika iż na terenie działek inwestycyjnych występują złożone warunki gruntowo-wodne, jednakże opracowanie to nie zostało podpisane przez jego autorów. Natomiast w pkt 4 pn.: "Warunki gruntowo-wodne", znajdującym się w części opisowej konstrukcji widnieje informacja, iż projektowana inwestycja zalicza się do I kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych. W ocenie organu odwoławczego, te ustalenia nie są spójne z przedłożoną dokumentacją, a dodatkowo należy je uznać za lakoniczne przez co nie są wystarczające do spełnienia zapisów § 7 rozporządzenia. Wobec powyższego organ odwoławczy nie był w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, w tym nie mógł dokonać niezbędnych sprawdzeń wynikających z nałożonego na niego obowiązku zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, iż uzasadnienie decyzji Starosty [...] jest lakoniczne, organ wojewódzki nie był w stanie określić w sposób jednoznaczny, czy wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji dokonał wszystkich niezbędnych sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także czy poprawnie przeprowadził procedurę zmierzającą do wydania decyzji kończącej, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody [...], zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...], ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ponownie dokonać sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku stwierdzenia naruszeń nałożyć obowiązek ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie uzasadnić swoje postępowanie w treści decyzji. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, przez co zatwierdził projekt budowlany bez należytego sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, co jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie przeprowadził wyczerpującej analizy całości materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Wojewody [...], kolejne wzywanie inwestora, do usunięcia omówionych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W ocenie skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie organ powinien uchylić zaskarżona decyzję i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było wydanie pozwolenia na budowę dla spółki [...] S.A. obejmującego: budowę budynku handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe, miejsca na paczkomat, bilbord reklamowy, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowę wewnętrznej linii zasilającej i instalacji oświetlenia zewnętrznego na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...] położonych w m. [...]. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, wskazując na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przede wszystkim zwrócił uwagę na kwestię prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Związane to było z uchyleniem przez Wojewodę [...]postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. - postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o zawieszeniu postępowania w celu ustanowienia kuratora spadku po J. B i Z. K. Wojewoda w postanowieniu tym stwierdził, iż organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia stron postępowania i wskazał, że organ powinien zweryfikować dostępne rejestry spadkowe, zwrócić się do sądu o informacje w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, wystąpić do współwłaścicieli przedmiotowych działek nr [...] i [...] w celu uzyskania informacji dotyczących ich statusu prawnego i własności. Pomimo tych wskazań, organ I instancji wystosował zawiadomienie do stron o zakończeniu postępowania z dnia 19 marca 2021 r. i wydał decyzję z dnia [...] marca 2021 r. z pominięciem następców prawnych J. B. i Z. K.. Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż organ I instancji przedwcześnie zatem wydał zaskarżoną decyzję, bez wypełnienia zaleceń organu wyższego szczebla i bez prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Już samo to uchybienie dawało podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo zauważyć należy, iż organ odwoławczy zwrócił również uwagę na kwestię wyznaczonego w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania spornej inwestycji (zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) i związanego z tym obszarem ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania, który jest szerszy niż krąg stron określony przez projektanta. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazywało, na jakiej podstawie organ uznał właścicieli poszczególnych działek sąsiadujących z terenem inwestycji za strony tego postępowania. Kwestia ta wymaga więc ponownego wyjaśnienia. Odnosząc się do meritum sprawy, Wojewoda wskazał na szereg uchybień w projekcie budowalnym, które wymagają wyjaśnienia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), część opisowa projektu zagospodarowania terenu powinna zawierać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Wojewody, z przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji nie da się w sposób jednoznaczny określić, czy spełnia ona punkt 2 lit. a tiret 10 i 11 decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, który ma wynosić maksymalnie 40 % powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz do minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, która powinna wynosić co najmniej 30 % powierzchni działek. Nie jest jasne, czy bilans terenu (pkt 4 opisu projektu zagospodarowania terenu – str. 10 projektu oraz str. 17 na rysunku pn. "Plan zagospodarowania terenu"), uwzględnia północno-wschodnią część działki nr ew. [...], oznaczoną na rysunku kolorem białym przylegającą do ul. [...] oraz powierzchnie opisane w legendzie jako "plac odkładczy na śnieg", a więc czy te części działki należy kwalifikować jako powierzchnie utwardzone – parkingi, komunikacja kołowa, chodniki. W ocenie Sądu, słusznie wątpliwości organu odwoławczego budzi również zaprojektowanie tzw. "placów odkładczych na śnieg", które ze względu na swoje usytuowanie wzdłuż ciągów komunikacyjnych, wymiary (długość wynoszącą 5,00 m oraz szerokość będącą wielokrotnością 2,50 m tj. 10,00 m oraz 17,50 m) oraz wykonanie (kostka betonowa szara), mogą stanowić w rzeczywistości 11 dodatkowych miejsc postojowych, które jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania działki również zostaną wykonane z kostki betonowej szarej. Wykonanie dodatkowych miejsc postojowych wpływałoby na zgodność dokumentacji projektowej z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.). Wojewoda zasadnie również wskazał, że nie została wyjaśniona kwestia spływu wód opadowych z terenu inwestycji. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (punkt 2 lit. c tiret 5) ustalono, iż odprowadzenie wód opadowych powinno się odbywać powierzchniowo na terenie własnych działek, poprzez rozsączenie do kanalizacji deszczowej, rowu, cieku lub zbiornika odparowującego. Wojewoda stwierdził, że na rysunku pn. "Plan zagospodarowania terenu" został wskazany kierunek spływu wód opadowych na teren działki nr ew. [...] oraz [...] (działki drogowe), co stanowi naruszenie § 29 warunków technicznych, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W projekcie budowalnym (str. 8) wskazano, iż wody opadowe i roztopowe będą rozprowadzane powierzchniowo, bez ryzyka zalewania działek sąsiednich, nie wskazano jednak na sposób tego powierzchniowego rozprowadzania wód. Słusznie więc Wojewoda uznał, że kwestia ta wymaga ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował również prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego w zakresie dotyczącym sporządzonej opinii geotechnicznej. Organ zaznaczył, że załączona do projektu budowlanego "Dokumentacja badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną określająca warunki gruntowo-wodne pod budowę budynku handlowo-usługowego na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...]" nie została podpisana przez jej autorów. Ponadto - zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) - w przypadku obiektów budowlanych: wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną, drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064). Z załączonej opinii geotechnicznej wynika, że na terenie działek inwestycyjnych występują złożone warunki gruntowo-wodne, a w pkt 4 pn.: "Warunki gruntowo-wodne", znajdującym się w części opisowej konstrukcji (str. 45 projektu) widnieje informacja, iż projektowana inwestycja zalicza się do I kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych. Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż ustalenia nie są spójne z przedłożoną dokumentacją geotechniczną i kwestia ta wymaga ponownego wyjaśnienia. W ocenie Sądu, wskazane przez organ odwoławczy uchybienia projektu budowlanego dają podstawę do uznania, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ I instancji. Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie przeprowadził wyczerpującej analizy całości materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji powinien ponownie dokonać sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku stwierdzenia naruszeń nałożyć obowiązek ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie uzasadnić swoje postępowanie w treści decyzji. Wzywanie inwestora, do usunięcia omówionych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Poza tym, istotne w tej sprawie jest również prawidłowe ustalenie stron postępowania, czego nie mógł dokonać organ w postępowaniu odwoławczym. W związku z powyższym, niezasadny jest zarzut sprzeciwu naruszenia przez Wojewodę [...]art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w tej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Skarżąca nie podniosła w sprzeciwie żadnych konkretnych zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, lecz zakwestionowała zgodność z prawem całej tej inwestycji, domagając się odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że w rozpoznając sprzeciw, sąd bada jedynie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., o czym wprost stanowi art. 64e p.p.s.a. Sąd nie orzeka w tym postępowaniu o zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.