I OSK 969/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 1022/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 1022/21 uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Uzasadniając wydany wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...] - [...], gmina [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody Lubelskiego z [...] października 2019 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] , odcinek węzeł "[...] " Wojewoda Lubelski decyzją z [...] października 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr XIII/48/2003 Rady Gminy [...] z 20 listopada 2003r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 25 lutego 2004 r. Nr 29, poz. 708, ze zm.). Zgodnie z nim działka nr [...] jest oznaczona symbolem S-19, tj. droga S-19, a działka nr [...] jest oznaczona symbolem RP, tj. uprawy polowe. Rzeczoznawca w operacie wykonanym na zlecenie organu dokonał analizy, w wyniku której ustalił, że ceny nieruchomości drogowych osiągają wyższą cenę niż ceny nieruchomości rolnych. W związku tym nieruchomość, w części przeznaczonej pod tereny rolne, została oszacowana na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, zgodnie z zasadą korzyści, na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm. - dalej jako: "u.g.n."), tj. według alternatywnego sposobu użytkowania. Decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana w mocy przez organ II instancji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wycena przejętych pod inwestycję drogową działek, w części odnoszącej się w szczególności do działki nr [...] (oznaczonej symbolem RP - uprawy polowe) w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje wprost w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie"), w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Sąd Wojewódzki wskazał również, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji na cele rolne - działka nr [...]), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny operatu szacunkowego; W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił A. J. wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne co, co do zasady, wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy. Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy usytuowane w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej jako: "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.", "specustawa drogowa"), odpowiednio stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. normy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej: "u.g.n.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm. - dalej: "rozporządzenie z dnia 21 września 2004r.", "rozporządzenie"). Zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół kwestii zasadności przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że ustalenie wartości nieruchomości, w części obejmującej jej rolne przeznaczenie, powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Zdaniem Ministra, prawidłowo - w decyzjach organów - oparto się na treści operatu szacunkowego sporządzonego z uwzględnieniem art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, co do zasady, stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to jednak zasada ogólna, która z woli samego ustawodawcy podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Nie można, bowiem pominąć, że zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie teza ta jest tym bardziej uzasadniona, że przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi o - odpowiednim - stosowaniu przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2019r., I OSK 2430/17 z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 46–54). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. w sprawach ustalania i wypacania odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publicznie niewątpliwie jest celowym działaniem ustawodawcy. Wniosek taki uzasadnia zestawienie treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z art. 23 tej ustawy. W pierwszym ze wskazanych przepisów ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n., podczas gdy art. 23 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. To oznacza, że przepisy u.g.n., w tym art. 134 ust. 4 u.g.n. ustanawiający zasadę korzyści, również znajduje - odpowiednie - zastosowanie, tj. takie, które nie narusza przepisów specustawy drogowej. Zasada taka wprost została wyrażona w art. 2 pkt 11 u.g.n. Wydany w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 u.g.n. przepis § 36 rozporządzenia jest zatem przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Zasadnie, więc Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Skoro zatem w sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dz. nr [...] pozostawała objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przeznaczona była pod uprawy polowe, to trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt: uprawy polowe (obszary rolnicze), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest, bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie, więc Sąd I instancji przyjął, iż operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 134 ust. 4 u.g.n. przy tak ustalonym stanie faktycznym nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Słusznie Sąd wojewódzki przyjął, że przy tak ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o art. 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszania prawa materialnego. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie przez Sąd Wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd ten nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Analiza przepisów prawa materialnego przedstawiona powyżej wskazuje, iż zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.