II SA/Wa 835/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia zasadniczego oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), zaskarżonym przez P.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Szkoły Policji w [...] z [...] października 2020 r. (nr [...]), którym organ I instancji stwierdził utratę przez skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, w związku z jego nieprawidłowym wykorzystaniem. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2020 r. kierownik Sekcji Ochrony Informacji Niejawnych Szkoły Policji w [...] wystąpił do Komendanta Szkoły Policji w [...] o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego przez [...] P.S. - asystenta Sekcji Ochrony Informacji Niejawnych Szkoły Policji w [...]. Wnioskodawca podał, że skarżący uległ wypadkowi w służbie w dniu [...] kwietnia 2020 r. i od tego czasu nieprzerwanie przebywa na zwolnieniu lekarskim. Ostatnie zaświadczenie lekarskie o niezdolności skarżącego do służby wystawione przez lekarza ortopedę na okres od 24 czerwca do 23 lipca 2020 r. w poz. 16 – wskazania lekarskie, zawiera cyfrę 2 – "chory może chodzić". W dniu 17 lipca 2020 r. podczas kontroli prawidłowości wykorzystywania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego, upoważnieni pracownicy Szkoły Policji w [...] ustalili, że P.S. nie przebywa w miejscu wskazanym w zaświadczeniu lekarskim o czasowej niezdolności do służby (ul. [...],[...]), lecz zgodnie z oświadczeniem K.G. (teścia skarżącego) w [...] (który podpisał protokół z kontroli nie wnosząc zastrzeżeń). Skarżący w tym samym dniu skontaktował się telefonicznie ze swoim bezpośrednim przełożonym - kierownikiem Sekcji Ochrony Informacji Niejawnych Szkoły Policji w [...], który uczestniczył w kontroli i wyjaśnił, że przebywa nad morzem (notatka urzędowa z 23 lipa 2020 r.). W dniu 4 sierpnia 2020 r., po otrzymaniu zawiadomienia z 28 lipca 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, P.S. zapoznał się z aktami sprawy i nie zgłosił żadnych uwag do zebranego materiału dowodowego. Następnie, w trakcie przesłuchania w charakterze strony w dniu 7 sierpnia 2020 r. oświadczył, że w dniu kontroli był w [...], gdzie stosował się do zaleceń lekarza oraz wyjaśnił, że z uwagi na okres urlopowy nie ma dostępu do lekarza i dokumentacji medycznej. W trakcie kolejnego przesłuchania (w dniu 18 sierpnia 2020 r.) stwierdził, że z uwagi na okres wakacyjny i ograniczenia w działalności podmiotów leczniczych w związku z epidemią, nie mógł znaleźć rehabilitacji w miejscu zamieszkania i dlatego (nieskutecznie) poszukiwał jej w [...], a także że wyjazd nad morze konsultował ze swoim lekarzem. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Komendant Szkoły Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] października 2020 r., wydanym na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 3, ust. 7, ust. 13 i ust. 14 oraz art. 121f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), stwierdził utratę przez P.S. prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego (24 czerwca - 23 lipca 2020 r.) w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego. Organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego odwołał się do ustaleń kontroli, zawartych w protokole z 17 lipca 2020 r. i wyjaśnień P.S. udzielonych przełożonemu w dniu kontroli, a następnie podczas dwukrotnego przesłuchania w charakterze świadka. Komendant Szkoły Policji w [...] podał, że skarżący przyznał, że wyjechał nad morze wraz z żoną, celem poszukiwania placówki rehabilitacyjnej oraz że poszukiwania zakończyły się niepowodzeniem (odmówił odpowiedzi na pytanie o długość pobytu w [...], potwierdził jedynie, że w dniu kontroli przebywał w tym miejscu). Komendant Szkoły Policji w [...] dodał, że lekarz który wystawił zwolnienie lekarskie P.S. w dniu 25 sierpnia 2020 r., w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu, w odpowiedzi na pismo organu z 10 sierpnia 2020 r. dotyczące zaleceń dla chorego, stwierdził, że zalecił swojemu pacjentowi, aby powoli obciążał leczoną nogę i ostrożnie się poruszał, nie zalecał natomiast wyjazdu nad morze (notatka służbowa z 25 sierpnia 2020 r.), natomiast w piśmie z 23 września 2020 r. oświadczył, że żadnemu z pacjentów nie zaleca pobytu w danych miejscach, o ile nie jest to pobyt rehabilitacyjno-sanatoryjny. W konkluzji Komendant Szkoły Policji w [...] stwierdził, że wyjazd skarżącego nad morze nie może być traktowany jako wykorzystanie zwolnienia zgodnie z jego celem. P.S. w dniu 29 października 2020 r. złożył odwołanie od rozkazu personalnego z [...] października 2020 r., w którym zarzucił Komendantowi Szkoły Policji w [...] naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia i art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniósł m. in., że wyjechał do [...] na jeden dzień, w celu znalezienia "dobrej rehabilitacji". P.S. wynika zakaz samodzielnego zapobiegania o poprawę stanu zdrowia (...)". Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie Komendanta Szkoły Policji w [...], że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem. Wyjaśnił, że zwolnienie lekarskie ma umożliwić osobie chorej odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących utrudnić proces leczenia i rekonwalescencji i w konsekwencji przedłużyć okres niezdolności do pracy (służby) zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK120/05). Adnotacja na zwolnieniu lekarskim "pacjent może chodzić" oznacza, że chory może wykonywać zwykłe czynności życia codziennego, udać się na zabiegi czy kontrolę lekarską, podejmować aktywność fizyczną o charakterze stricte rehabilitacyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01). W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez Komendanta Szkoły Policji w [...] i stwierdził, że znajdują one potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu, które zostały dołączone do akt niniejszej sprawy. Organ podał, że z protokołu przesłuchania P.S. w charakterze obwinionego z 26 listopada 2020 r. wynika bowiem, że w 17 lipca 2020 r. przebywał nad morzem. P.S. wyjaśnił wówczas, że nie pamięta, czy otrzymał od lekarza prowadzącego zalecenia wyjazdu oraz że spontanicznie udał się na jeden dzień do [...] w celu poszukiwania placówki rehabilitacyjnej (mieszka tam jego znajomy i jest dobra opieka medyczna z uwagi na liczne sanatoria). Wcześniej jednak nie kontaktował się telefonicznie z takimi placówkami aby uzyskać informacje o dostępności rehabilitacji oraz nie pamięta placówek, w których poszukiwał możliwości leczenia (rehabilitacji). W trakcie pobytu w [...] brał silne leki (zastrzyki) przeciwbólowe, przeciwzakrzepowe i przeciwzapalne. Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób uznać, aby wyjazd P.S. samochodem osobowym do miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania o ponad 200 km, w tym podejmowana tam przez niego aktywność (co najmniej całodzienna) obciążająca nogę, która była przyczyną niezdolności do służby w okresie zwolnienia lekarskiego, stanowiły niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Skarżącemu zalecono ograniczenia aktywności fizycznej, a także unikanie wysiłku fizycznego, tj. powolne obciążanie leczonej nogi i ostrożne poruszanie się. Zatem przebywając na zwolnieniu lekarskim mógł podejmować aktywność fizyczną wyłącznie terapeutyczną. Nie trzeba posiadać wykształcenia medycznego, aby stwierdzić, że wyjazd samochodem osobowym do miejscowości oddalonej o ponad 200 km, nawet w celu poszukiwania placówek, które mogłyby ewentualnie przeprowadzić rehabilitację kończyny, w okolicznościach, gdy przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant odczuwał silny ból nogi, który zmuszał go do przyjmowania leków i zastrzyków uśmierzających ten ból, przeciwzapalnych i przeciwzakrzepowych, stanowi wysiłek fizyczny, który może wpływać na obciążenie niesprawnej kończyny, a tym samym, że taka aktywność nie jest niezbędna dla pełnej sprawności i nie przyczynia się do poprawy stanu zdrowia policjanta. Podróż samochodem osobowym w obie strony spowodowała konieczność przyjęcia przez pasażera przez dłuższy czas wymuszonej postawy, natomiast podjęta aktywność w miejscu docelowym (przy założeniu, że wiarygodne są wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie), która była efektem przemieszczania się pomiędzy poszczególnymi placówkami, które, jak twierdzi sam skarżący, wytypował jako potencjalne placówki świadczące usługi z zakresu rehabilitacji, musiała powodować nadmierne obciążenie dolnej kończyny. Nie można wobec tego zgodzić się z twierdzeniem strony, która uzasadnia prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego aktywnością fizyczną i czynionymi staraniami mającymi w założeniu, w ocenie strony, zmierzać do samodzielnego zabiegania o poprawę zdrowia. Nie każda aktywność podjęta przez osobę przebywającą na zwolnieniu lekarskim jest zgodna z celem tego zwolnienia, chociażby motywowana była przez osobę podejmującą taką aktywność względami zdrowotnymi. Odmienne założenie pozwalałoby dopuścić każde działanie, które w subiektywnym przekonaniu danej osoby (w jej założeniu) miałoby doprowadzić do poprawy jej zdrowia, nawet wówczas, gdyby obiektywnie takie działanie nie było zdatnym instrumentem do osiągnięcia tego celu. Organ dodał, że udział w rehabilitacji w okresie zwolnienia lekarskiego nie wynikał z nagłej potrzeby i nie zaistniały tego rodzaju okoliczności, które determinowały policjanta do wyjazdu z uwagi na nieoczekiwaną i szybką zmianę stanu zdrowia. Z tych wszystkich względów organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem i na podstawie art. 121e ust. 3 ustawy o Policji orzekł o utracie przez skarżącego uposażenia za cały okres tego zwolnienia. P.S. w skardze do Sądu na rozkaz personalny z [...] stycznia 2021 r. zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Szkoły Policji w [...] z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że w toku postępowania "w sposób rzeczowy i logiczny" wyjaśni swoje zachowanie i potrzebę skorzystania z dodatkowych zabiegów celem szybszego powrotu do zdrowia. Okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organy, zaś uzasadnienia rozkazów personalnych organów obu instancji są ogólnikowe i niepoparte żadnymi dowodami. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący cierpiał na uraz ortopedyczny, w związku z tym należało wykluczyć jakąkolwiek aktywność związaną z obciążaniem chorej kończyny. Twierdzenia skarżącego o poszukiwaniu placówki rehabilitacyjnej w [...] nie zostały udowodnione i trudno w dobie dostępu do internetu zracjonalizować: poszukiwanie rehabilitacji osobiście. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W zaskarżonym przez P.S. rozkazie personalnym Komendant Główny Policji podzielił zapatrywanie organu I instancji (Komendanta Szkoły Policji w [...]) odnośnie tego, że skarżący wykorzystał orzeczenie lekarskie o czasowej (od 24 czerwca do 23 lipca 2020 r.) niezdolności do służby na skutek choroby (urazu ortopedycznego) w sposób niezgodny z jego celem i w związku z tym stosownie do art. 121 e ust. 3 ustawy o Policji, zachodziły przesłanki do stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że P.S. w dniu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego (17 lipca 2020 r.) nie przebywał w miejscu zamieszkania podanym w zaświadczeniu o niezdolności do służby (w [...]), lecz w [...] oraz że okoliczność ta nie jest przez niego kwestionowana. Z przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji wynika, że policjant ma obowiązek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób zgodny z jego celem (art. 121e ust. 3 i 7). Tym celem jest oczywiście odzyskanie zdolności do służby. Policjant korzystający ze zwolnienia lekarskiego powinien więc podejmować starania zmierzające bezpośrednio do odzyskania zdrowia (leczenie, rehabilitacja). Przede wszystkim jednak ma obowiązek powstrzymywania się od zachowań, które co najmniej utrudniają czy opóźniają proces regeneracji organizmu po przebytym urazie lub chorobie. Inaczej mówiąc, zarówno według wiedzy medycznej, jak i nawet w przekonaniu powszechnym mogą szkodzić rekonwalescencji. Za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego rozumiane przez ustawodawcę jako wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem (art. 121 e ust. 3 i 7 ustawy o Policji) należy zdaniem Sądu uznać tylko takie zachowanie, które w indywidualnym przypadku jest sprzeczne z tym, czemu ma służyć zwolnienie od obowiązków służbowych osoby niezdolnej do pełnienia służby z powodu jej stanu zdrowia. Okres zwolnienia lekarskiego nie może być zatem traktowany jak każdy inny czas wolny od pracy (służby), z którego osoba korzystająca ze zwolnienia może swobodnie gospodarować, w sposób zależny wyłącznie od jej woli. Z tego względu stosownie do rodzaju i stopnia schorzenia aktywność w okresie zwolnienia lekarskiego powinna ulec ograniczeniu do czynności niezbędnych do zaspokojenia zwykłych potrzeb życiowych i nieszkodzących rekonwalescencji. O wykorzystaniu zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem nie świadczy więc np. sama nieobecność chorego w deklarowanym miejscu pobytu (tę okoliczność podkreśla organ) ani to, że opuszczenie miejsca pobytu nie przyczyniło się do poprawy jego stanu zdrowia. Kryterium oceny zaistnienia tej przesłanki pozbawienia prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego jest bowiem negatywny, niekorzystny wpływ określonego zachowania na przebieg odzyskiwania zdolności do służby. Zdaniem Sądu, organy dostatecznie uzasadniły swoją ocenę, że wyjazd skarżącego z [...] do [...] pozostawał w kolizji z celem zwolnienia lekarskiego udzielonego mu w związku z doznaną, w wyniku wypadku, kontuzją nogi. Stwierdzenie to można odnieść zarówno do samej podróży, w sumie ponad 500 km i ponad 6 godzin jazdy samochodem. Taki wyjazd (nawet jak skarżący podróżował w charakterze pasażera) można uznać za wyczerpujący i niewskazany dla osoby z niesprawną nogą i przez to mogący mieć negatywny wpływ na przebieg jej leczenia i rehabilitacji. Trzeba dodać, że wyjazd skarżącego do [...] był niezgodny z udzielonymi mu zaleceniami lekarskimi. Organ I instancji ustalił też, że lekarz wystawiający skarżącemu zwolnienie lekarskie nie zalecał mu wyjazdu nad morze. Zdaniem Sądu nie mogą podważyć oceny organów co do podstaw pozbawienia skarżącego prawa do wynagrodzenia za okres zwolnienia lekarskiego jego wyjaśnienia dotyczące intencji tego wyjazdu (rehabilitacja). Są one bowiem gołosłowne, niepoparte żadnymi konkretnymi informacjami mogącymi wskazywać, że rzeczywiście wyjechał z zamiarem skorzystania z rehabilitacji i faktycznie o taką rehabilitację się starał. Najlepiej świadczy o tym fakt, że skarżący przyznał, że nie pamięta placówek w których szukał pomocy medycznej w [...]. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzadnione. Sąd kontrolując zaskarżony rozkaz personalny w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub orzeczenia o nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji.