II SA/Po 205/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), o rozpatrzeniu zażalenia S. M. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] listopada 2020 r., [...] ustalające wobec składającej zażalenie, jako inwestora, opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu legalizacji wykonanej bez pozwolenia na budowę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria I) zlokalizowanego na działce [...] przy ul. [...] w C. . Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. (k. 2-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) S. G. wraz z L. G. zwróciła się do organu o rozwiązanie problemu związanego z remontem i rozbudową domu przy ul. [...] w C. . Wyjaśnili, że po powrocie do Polski po okresie zamieszkiwania w B. postanowili wyremontować dom po rodzicach S. G.. Znaleźli firmę (M. ) oraz projektanta (K. M.), którzy podjęli się przygotowania niezbędnej dokumentacji dla uzyskania niezbędnych zezwoleń, a po ich otrzymaniu przeprowadzenia remontu i dobudowania dodatkowego pomieszczenia. S. G. wraz z L. G. wyjaśnili, że zakres prac remontowych miał obejmować osuszenie fundamentów budynku, założenie izolacji, ocieplenie budynku, założenie instalacji fotowoltaicznej, a po przygotowaniu projektu i otrzymaniu pozwolenia – także dobudowanie pomieszczenia. Po odkopaniu fundamentów pod południową ścianą szczytową okazało się, że ich stan jest fatalny (pojawiły się pęknięcia). Projektant i jednocześnie kierownik budowy K. M. podjął decyzję o wzmocnieniu fundamentów poprzez odpowiednią konstrukcję betonową, która miała stanowić podstawę dla dalszej budowy. Wnoszący pismo wskazali dalej, że nie byli świadomi, że powyższe działania naruszają polskie prawo budowlane. Następnie została przygotowana dokumentacja złożono wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę. Uzyskanie go spotkało się jednak z przeszkodami, gdyż skarżącym zarzucono samowolę budowlaną. Dnia [...] stycznia 2020 r. na nieruchomości przy ul. [...] w C. odbyła się kontrola, z której spisano protokół [...] (k. 13-15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stwierdzono, że na kontrolowanej posesji znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku przez poprzednich właścicieli (A. D. i M. D.). Obecną właścicielką jest S. M. G.. Na datę kontroli inwestorka (S. M. G.) nie okazała dokumentacji związanej z budową. Ustalono, że dotychczas wykonano prace obejmujące dobudowanie dodatkowego pomieszczenia o powierzchni 59 m2, co zwiększyło powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. Zakres prac w zakresie dobudowy uwidoczniono na fotografiach. Ze zdjęć, jak i adnotacji dotyczącej zabezpieczenia jednej ze ścian i wyłączenia z użytkowania pomieszczenia, wynika, że w zakresie dobudowywanej części budynku znajduje się pomieszczenie piwniczne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "P.b."), wstrzymał wobec S. G. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C. oraz nakazał przedstawić w terminie 60 dni decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, 4 egzemplarze projektu budowlanego (wraz niezbędną dokumentacją towarzyszącą) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W motywach postanowienia Inspektor Powiatowy obszernie przedstawił uwarunkowania prawne odnoszące się do realiów sprawy, a jak i też – powołując się na przepisy intertemporalne – podkreślił, że od postanowienia przysługuje zażalenie. Dalej organ wywodził, że przystąpiono do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, co wymagało pozwolenia na budowę, a wobec tego należało wdrożyć postępowanie z art. 48 P.b. (Uwaga Sądu: w tym przypadku podjęto postanowienie – jak wskazano wyżej – na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., czyli w oparciu o podstawę prawną, która stanowi o czynnościach inicjujących możliwość legalizacji obiektu/części obiektu. Przeciwieństwem jest orzeczenie z art. 48 ust. 1 P.b., czyli nakaz rozbiórki). W pouczeniu do postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r. znalazły się ponowione informacje o możliwości wniesienia zażalenia, a także informacje o dalszych krokach procedury legalizacyjnej, w tym także o opłacie legalizacyjnej. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. (k. 46-51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) S. M. G. i L. A. G. przedstawili dokumentację, do której złożenia Inspektor Powiatowy zobowiązał S. M. G.. Pismem z dnia [...] września 2020 r. S. G. uzupełniła przedłożoną dokumentację (k. 53-55 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy ustalił wobec S. M. G. opłatę legalizacyjną w kwocie [...]zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w C. . Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei według art. 59f ust. 1-3 P.b. kary określone stosownie do tego przepisu stanowią iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy tym stawka opłaty (s) wynosi [...] zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Inspektor Powiatowy podkreślił dalej, że według przedłożonego projektu budowlanego inwestycja obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego, a więc budynku należącego do I kategorii obiektów budowlanych. Organ obliczył więc opłatę legalizacyjną jako 50 (krotność) x [...] zł (stawka) x 2,0 (kategoria obiektu) x 1,0 (współczynnik wielkości). (Sąd zaznacza, że w końcowych zdaniach uzasadnienia postanowienia znalazła się omyłka, gdyż wskazano, że współczynnik dla kategorii obiektu to "1,0", niemniej dalej do wzoru podstawiono prawidłowo "2,0"). Od powyższego postanowienia zażalenie (nazwane odwołaniem) wnieśli S. M. G. oraz L. A. G.. Podkreślili, że realizowane przez nich czynności podyktowane były koniecznością zabezpieczenia budynku przed katastrofą. Zaznaczyli także, że to oni zawiadomili Inspektora Powiatowego o zaistniałych okolicznościach, a zostali ukarani (k. 14-18 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki wezwał L. G. do wyjaśnienia, jakiego (jego) interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (k. 22 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (k. 27 akt administracyjnych organu drugiej instancji) L. G. wyjaśnił, że żona, jako właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w C. upoważniła go do działania w sprawie. Na potwierdzenie nadesłał udzielone pełnomocnictwo. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r.,. [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko Inspektora Powiatowego i powielił jego wywody, przy czym rozwinął argumentację o wyjaśnienie, że nie ma znaczenia dla sprawy na jakim etapie znajduje się prowadzona budowa. W szczególności fakt, że wykonano na obecnym etapie jedynie podpiwniczenie pod częścią rozbudowy fundamentów pod całym obrysem rozbudowy oraz posadzki na poziomie zero, nie powoduje, że nie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ zaznaczył, że roboty są w trakcie, a nadzór budowlany nie ocenia poszczególnych pomieszczeń jako odrębnych kategorii, ale całość inwestycji – budynek mieszkalny. W skardze S. G. (w tym przypadku podano jednoczłonowe imię) powołała się na okoliczności już wcześniej wskazane w piśmie inicjującym postępowanie administracyjne. Zaznaczyła, że dopiero kontrola nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. uświadomiła jej, że prace prowadzone przez K. M. są niezgodne z polskimi przepisami. Skarżąca zaznaczyła dalej, że występując do nadzoru budowlanego czyniła to zgodnie z sugestiami urzędników Starostwa Powiatowego. S. G. podkreśliła też, że przy jej budynku wcześniej były już fundamenty, a one je wzmocniła przez konstrukcję betonową, która stanowić miała podłoże do dalszej rozbudowy. Położono więc w części betonowe fundamenty, które miały stanowić podstawę dla dalszych prac. Skarżąca zaznaczyła, że nie zwiększyła powierzchni budynku o 59 m2, gdyż żadne pomieszczenie nie powstało, a jedynie wylano częściowo podziemne fundamenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw, choć Sąd już na wstępie chciałby zaznaczyć, że w płaszczyźnie pozaprawnej ze zrozumieniem przyjmuje rozgoryczenie skarżącej (dające się odczuć z argumentacji skargi) związane z zaistniałą sytuacją. Po analizie akt sprawy Sąd dał wiarę wyjaśnieniom S. G., że od początku przy inwestycji związanej z remontem i rozbudową budynku przy ul. [...] najpewniej działała ona (wspierana przez męża) w dobrej wierze i nie miała zamiaru naruszyć prawa budowlanego, którego wymogów nie znała. O woli doprowadzenia zamierzenia do stanu zgodnego z prawem świadczy także to, że sama skarżąca (z mężem) zwróciła się do Inspektora Powiatowego o rozwiązanie problemu z formalnym zamknięciem inwestycji. Jak wnika z jej pisma z dnia [...] listopada 2019 r. wystąpiła nadzoru budowlanego, gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę zidentyfikowano, że na moment złożenia wniosku roboty budowlane były już rozpoczęte. Mimo zrozumienia dla S. G., która być może została wprowadzona w błąd przez wykonawcę robót, co do dopuszczalności prowadzenia robót budowlanych przed uzyskanie pozwolenia na budowę (zagadnienie dotyczące odpowiedzialności wykonawcy pozostaje poza zakresem oceny w niniejszej sprawie), Sąd nie miał jednocześnie wątpliwości, że obiektywnie doszło do naruszenia prawa budowlanego, a okoliczności, takie jak stan świadomości inwestora, nie stanowią przesłanek wyłączających wynikające z tego następstwa prawne. Ujmując to w pewnym uproszczeniu Sąd wyjaśnia, że w polskim prawie budowlanym (pomijając wyjątki, które w niniejszej sprawie nie występują) zasadą jest, iż pozwolenie na budowę można uzyskać tylko dla przyszłego zamierzenia budowlanego. Obiekt, którego budowę samowolnie choćby rozpoczęto, nie może już uzyskać pozwolenia na budowę (w stanie prawnym przed [...] września 2020 r. – zob. art. 32 ust. 4a P.b., obecnie: art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b.). Jeżeli roboty budowlanego rozpoczęto, to oznacza, że mamy do czynienia ze stanem naruszającym prawo, a doprowadzenie go do stanu z prawem zgodnego (w aspekcie fakt formalnym /m.in. zatwierdzenie stosownego projektu budowlanego/ jak i materialnym) należy do właściwości organów nadzoru budowlanego działających w trybach legalizacji i trybach naprawczych (art. 48 i nast. P.b.). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu – niepodważalnie, doszło do samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego. Z ustaleń kontroli z [...] stycznia 2020 r. wynika niezbicie, że przystąpiono do realizacji fundamentów (w graniach których znalazło się pomieszczenie piwniczne, nad którym zrealizowano tzw. poziom zero) pod rozbudowę budynku mieszkalnego o zabudowę o powierzchni 59 m2. Zdaniem Sądu należy podzielić pogląd organów, iż nie ma znaczenia jak daleki jest stan zaawansowania prac. Bezspornym jest bowiem, że roboty budowlanego rozpoczęte zmierzają do rozbudowania budynku mieszkalnego i jako takie mają być właśnie elementem substancji takiej inwestycji. W tym miejscu można też dodać, iż nie ma znaczenia to, czy niegdyś w tym samym miejscu były już dawne fundamenty. Dawny projekt budowlany dla pierwotnego budynku (znajdujący się na k. 18-22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nie wskazuje na istnienie takich części budynku. Nawet jednak, jeżeli takie fundamenty były, to z całą pewnością budynek na nieruchomości przy ul. [...] w C. nie był w budowie, a inwestycja podjęta przez S. G. w 2019 r. stanowiła jakościowo nowe zamierzenie budowlane, w granicach którego podjęto się samowolnie wykonania nowych fundamentów pod nowo zaprojektowaną rozbudowę (kwalifikacji tych robót, jak zaznaczono, nie zmienia to, czy w ramach prac wykorzystano jakieś elementy betonowe znajdujące się w gruncie). Trudno też dotychczas podjęte działania inwestorki traktować jako działania mające na celu wyłącznie zapobieżenie katastrofie budowlanej. Już pobieżny ogląd dokumentacji z kontroli nadzoru budowlanego pozwala zorientować się bowiem, że zrealizowano aktywnie część rozbudowy budynku. Sąd oczywiście nie zaprzecza, że być może w stosunku do dotychczasowego budynku zachodziła potrzeba podjęcia zabezpieczenia jego elementów. To nie może być jednak usprawiedliwieniem dla zrealizowania bez pozwolenia całego obrysu fundamentów wraz z poziomem zero dla nowej części budynku mieszkalnego. Sąd zaznacza też, że S. G. zaakceptowała postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] nakładające na nią między innymi obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego dla rozbudowy budynku mieszkalnego. Mimo pouczenia ze strony organu, nie wniosła zażalenia, które byłoby polemiką za zaprezentowaną przez organ kwalifikacją prawną dotychczasowego stanu rzeczy. Co więcej, w czerwcu 2020 r. przedłożyła projekt budowlany autorstwa mgr. inż. arch M. M. oraz inż. A. B., z którego ewidentnie wynika, iż mamy do czynienia z rozbudową budynku na bazie elementów fundamentów już samowolnie zrealizowanych. W zaistniałym stanie rzeczy w ocenie Sądu organy trafnie orzekły o ustaleniu wobec S. G. opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego, po zweryfikowaniu przedłożonego projektu budowlanego w procedurze legalizacyjnej, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Według art. 59f ust. 1-3 P.b. kary stanowią iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy tym stawka opłaty (s) wynosi [...] zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Stosownie do przedłożonego projektu budowlanego autorstwa mgr. inż. arch M. M. oraz inż. A. B. inwestycja S. G. obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego, a więc budynku należącego do I kategorii obiektów budowlanych. Wysokość opłaty legalizacyjnej wynosić zatem powinna: [...] (krotność) x [...] zł (stawka) x [...] (kategoria obiektu) x [...] (współczynnik wielkości), czyli [...] zł. Taką opłatę też trafnie ustaliły organy nadzoru budowlanego. Końcowo Sąd pragnie wyjaśnić skarżącej, że opłata legalizacyjna, jak sama nazwa stanowi, uiszczana jest za legalizację całości lub części obiektu budowlanego, którego budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia). Opłata taka jest kojarzona w praktyce najczęściej z legalizacją budynku (jak też rozbudową) samowolnie już zrealizowanego i ukończonego, ale trzeba mieć świadomość, że tak samo może dotyczyć budynku (rozbudowy) na jakimkolwiek etapie budowy. Odnosząc się do tej ostatniej sytuacji warto zwrócić uwagę, że legalizacja nie jest obowiązkiem, lecz przywilejem inwestora, i to do niego należy decyzja chce skorzystać z prawa do niej. Innymi słowy, jeżeli inwestor chce zachować substancję budowlaną, która powstała samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę i kontynuować budowę, to musi liczyć się z koniecznością sporządzenia między innymi projektu budowlanego i z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W przeciwnym przypadku może dokonać rozbiórki tego co dotychczas powstało, uzyskać stosowne pozwolenie i dopiero wtedy legalnie rozpocząć budowę. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że ani zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego ani poprzedzające je postanowienie Inspektora Powiatowego nie naruszają prawa. W konsekwencji więc skarga S. G., jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wyrok wydano w składzie trzyosobowym, na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.