II OSK 321/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 700/20 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 13 lipca 2020 r., nr SKO.430.617.56.2020 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania B. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 700/20, oddalił skargę H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 13 lipca 2020 r., nr SKO.430.617.56.2020 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr RRG.6730.94.2018, ustalającą na rzecz B.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie miejscowości O. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54, w szczególności art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") polegające na błędnym uznaniu, iż: 1. planowana lokalizacja obiektu na działce inwestora (w linii działki i zabudowań Skarżącej) może być rozważana pod kątem ewentualnego negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią dopiero na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, które ocenią przedłożony projekt budowlany, natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tej kwestii nie można przesądzać, lecz jedynie określa się czy taka zabudowa występuje w obszarze analizowanym (s. 16 uzasadnienia); 2. w analizowanej sprawie gwarancje ochrony interesów osób trzecich, w szczególności Skarżącej, wynikające z powołanych powyżej przepisów, zostały uwzględnione w wystarczającym stopniu przez organy administracyjne, za czym zdaniem Sądu przemawia w szczególności projektowany wskaźnik zabudowy na działce inwestora (9,5%) mieszczący się w przedziale zabudowy na przebadanych okolicznych działkach oraz ustalenie spełnienia kryterium kontynuacji zabudowy poprzez analizę charakteru zabudowy na okolicznych działkach. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, względnie, uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO wydanej w niniejszej sprawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zakwestionowano argumentację przedstawioną przez Skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 54, w szczególności art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegający na uznaniu, że planowana lokalizacja obiektu w linii działki i zabudowań Skarżącej może być rozważana pod kątem ewentualnego negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią dopiero na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, które ocenią przedłożony projekt budowlany, natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tej kwestii nie można przesądzać, lecz jedynie określa się czy taka zabudowa występuje w obszarze analizowanym. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie może również zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Z uwagi na to, że art. 54 u.p.z.p. składa się z trzech punktów, zaś pkt 2) zawiera pięć podrzędnych jednostek redakcyjnych (liter), zaś Skarżąca, jak wynika z treści przytoczonego zarzutu, odniosła się jedynie do uregulowań art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., który ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Naczelny Sąd Administracji ocenił zaskarżony wyrok z perspektywy ewentualnego naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza, w której wskazano wyraźnie, że lokalizacja obiektu na działce powinna być zgodna warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Zgodność tej lokalizacji z warunkami technicznymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "r.w.t."), w tym z § 12 ust. 3 r.w.t., zostanie zaś poddana weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy ocenie projektu budowlanego, zawierającego szczegółowe parametry i wskaźniki obiektu budowlanego. Według przywołanego § 12 ust. 3 r.w.t.: "Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Konfrontując dyspozycję wynikającą z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. z § 12 ust. 3 r.w.t., należy zauważyć, że przepisy te zostały zawarte w aktach normujących zasady i przebieg procesu inwestycyjno-budowlanego w różnych jego fazach. Przeznaczanie terenów pod zabudowę dokonywane na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym między innymi za sprawą decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przepisy r.t.w., których celem jest także (choć nie tylko) ochrona interesów osób trzecich, mają zastosowanie w fazie weryfikacji projektu budowlanego. Przyjęte stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się na etapowość realizacji inwestycji oraz na to, że dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy ustala się szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie z perspektywy zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2621/15, LEX nr 2341110). W tym zaś zakresie prawidłowo ustalono, że planowana zabudowa budynku garażowego w granicy z działką nr [...] nawiązuje do zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, wskazując przy tym, że zabudowa na działce nr [...], należącej do Skarżącej, jest również usytuowana w granicy z działką Inwestora, na której ma zostać wybudowany garaż, którego warunki zabudowy ustalono w utrzymanej w mocy przez SKO decyzji Burmistrza. Przesądzenie w treści decyzji o warunkach zabudowy o tym, czy zabudowa może być zrealizowana w granicy działki dokonuje się w ramach kompetencji, jakimi dysponuje organ wykonawczy gminy, które jak wyżej wskazano obejmują działania zmierzające, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie zakłóci ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym. To zaś, czy planowana zabudowa może być realizowana w granicach działki z perspektywy wymogów określonych w przepisach r.w.t. należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy, że lokalizacja obiektu na działce powinna być zgodna warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (co zostanie poddane ocenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego), należało uznać za prawidłowe. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 54, w szczególności art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegający na uznaniu, że gwarancje ochrony interesów Skarżącej, wynikające z powołanych powyżej przepisów, zostały uwzględnione w wystarczającym stopniu przez organy administracyjne, za czym zdaniem Sądu przemawia w szczególności projektowany wskaźnik zabudowy na działce inwestora (9,5%) mieszczący się w przedziale zabudowy na przebadanych okolicznych działkach oraz ustalenie spełnienia kryterium kontynuacji zabudowy poprzez analizę charakteru zabudowy na okolicznych działkach. Otóż Sąd I instancji, odniósł się do przywołanego w skardze kasacyjnej wskaźnika oraz spełnienia wymogu kontynuacji zabudowy, nie jak błędnie twierdzi Skarżąca, w kontekście ochrony interesów osób trzecich, lecz z perspektywy zachowania ładu przestrzennego (s. 14 uzasadnienia). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosił w odpowiedzi na skargę kasacyjną B.K. W postępowaniu sądowoadministracyjnym B.K. nie był bowiem stroną, lecz uczestnikiem tego postępowania. Wskazać zaś należy, że w art. 199 p.p.s.a. jest mowa jedynie o stronach ponoszących koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie. Również przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 739/17, LEX nr 2680200). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł też o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 507/17, LEX nr 2656922).