II SAB/Bk 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2021r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. A. P. dwukrotnie występował do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku z [...] marca 2021 r. (data wpływu) sformułował prośbę o udzielenie odpowiedzi: "Czy Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. nie uznaje za przemoc psychiczną niepozwalanie przez osobę fizyczną na kontakty z bliskimi?". W odpowiedzi Dyrektor MOPR wystosował do pytającego pismo z [...] marca 2021 r. nr [...], w którym poinformował, że zawnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, zaś pojęcie przemocy w rodzinie określone jest w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2020 r., poz. 218) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. nr 209, poz. 1245). W związku z powyższym Ośrodek działa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa a nie wedle własnego uznania. Odpowiedź doręczono wnioskodawcy [...] marca 2021 r. We wniosku z [...] marca 2021 r. (data wpływu) A. P. sformułował kolejne żądanie udostępnienia informacji publicznej o treści: "Jaki konkretnie fragment ustawy z dnia 29 lipca o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2020 r. poz. 218) i/lub Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska karta" (Dz.U. 2011 nr 209 poz. 1245) przyznaje prawo Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w B. nie uznawać za przemoc psychiczną niepozwalanie przez osobę fizyczną na kontakty z bliskimi?". W odpowiedzi Dyrektor MOPR wystosował do pytającego pismo z [...] kwietnia 2021 r. znak [...], w którego punkcie piątym wskazał, że w zakresie przepisów dotyczących przeciwdziałania przemocy w rodzinie – MOPR na powyższe żądania udzielił odpowiedzi pismem nr [...] z [...] marca 2021 r. oraz pismem nr [...] z [...] marca 2021 r., a stanowisko w nich wyrażone podtrzymuje. Odpowiedź doręczono wnioskodawcy [...] maja 2021 r. A. P. wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora MOPR, która wpłynęła do organu [...] kwietnia 2021 r. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez błędne niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej oraz naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie jej na wniosek. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosków. Wyjaśnił, że otrzymał odpowiedź wyłącznie na jeden wniosek (z [...] marca 2021 r.), a do dnia złożenia skargi informacja publiczna nie została udostępniona. Tymczasem dane, o które się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów samorządowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że udzielił odpowiedzi na wszystkie złożone wnioski. Wskazał, że z udziałem skarżącego toczyła się procedura "Niebieskiej Karty" oraz począwszy od [...] lutego 2021 r. składał on wnioski do organu (z [...] lutego, [...] lutego i [...] lutego 2021 r.), na które udzielono odpowiedzi w piśmie z [...] marca 2021 r. Następnie skarżący złożył wnioski z [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r. zawierające żądania udostępnienia informacji publicznej, na które również udzielono odpowiedzi. Organ podkreślił, że wnioskowane informacje dotyczą procedury "Niebieskiej Karty", zatem jako dotyczące indywidualnych spraw konkretnej osoby nie mają charakteru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Postępowanie sądowe w części dotyczącej skargi na bezczynność na niezałatwienie przez organ wniosku z [...] marca 2021 r. podlega umorzeniu, zaś w pozostałym zakresie skarga na bezczynność podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości i rację ma organ, że informacje zawnioskowane do udostępnienia w dwóch pytaniach zawartych w pismach z [...] marca 2021 r. oraz z [...] marca 2021 r. nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Aby zakwalifikować informację jako publiczną powinna ona spełniać określone cechy, tzn. powinna być to wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (vide np. wyrok w sprawie III OSK 317/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.d.i.p. stanowią realizację konstytucyjnego prawa do informacji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do otrzymania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Wszystkie informacje powstałe w toku działania organu władzy publicznej podlegają więc udostępnieniu, a wyjątki wymieniono w art. 5 u.d.i.p., który określa przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Inaczej rzecz ujmując, z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem informacji publicznej jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (vide np. II SA/Bk 169/21). Nie jest więc informacją publiczną informacja dotycząca sprawy indywidualnej, konkretnej osoby. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. informacją publiczną są w szczególności informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym trybie działania, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez te organy. Informacja publiczna jest więc informacją wyłącznie o faktach, o stanie określonych zjawisk. Udostępnieniu podlegają więc dane. Faktem z kolei jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy zatem konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (vide wyrok w sprawie I OSK 2093/14). W konsekwencji, w ramach procedury udostępnienia informacji publicznej organ nie formułuje, na potrzeby tej procedury i na potrzeby załatwienia konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ogólnych ocen jak należy interpretować bądź jak on sam interpretuje w rozpoznawanych sprawach określone przepisy prawa, jak rozstrzyga sporne zagadnienia, czy jaki jest jego pogląd na określone sytuacje, zdarzenia czy spory bądź sposób interpretacji przepisów. Informacje o danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" i "c" u.d.i.p. (stanowiska i oceny) dotyczą konkretnego, najczęściej sformalizowanego zachowania organu podejmowanego w ramach jego właściwości (np. tego, że organ wystąpił z określonym wnioskiem, zwrócił się z określonym zapytaniem, sporządził określoną opinię), a nie tego, co organ sądzi, jak interpretuje przepisy w konkretnych przypadkach, co uznaje albo nie uznaje za określone zdarzenia. Zdaniem sądu, pytania skarżącego dotyczą interpretacji i zastosowania przez organ przepisów w konkretnej sprawie. Są więc po pierwsze, pytaniami o stosowanie prawa w indywidualnej sprawie, po drugie – nie dotyczą faktów. Okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygane są ad casum czyli w każdym odrębnym przypadku na podstawie jego indywidualnych cech. W indywidualnych przypadkach organ zajmuje stanowisko w sposób dla tej procedury przewidziany a nie w trybie informacji publicznej. Dlatego zgodzić się należy z organem, że zapytanie sformułowane przez skarżącego we wnioskach z [...] marca 2021 r. i z [...] marca 2021 r. nie dotyczyło informacji publicznej. Trafnie organ poinformował skarżącego o powyższym wskazując dodatkowo w jakich przepisach prawa zdefiniowane zostało pojęcie "przemocy w rodzinie" oraz że organ kieruje się przepisami prawa a nie własnym uznaniem. Zdaniem sądu, odpowiedź zawarta w piśmie z [...] marca 2021 r. była wyczerpująca, a powołanie się na jej udzielenie w odpowiedzi na kolejny wniosek skarżącego (z [...] marca 2021 r.) – wystarczające, wobec treści tego zapytania. Zarówno bowiem pierwszy jak i drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierały w istocie pytanie o sposób interpretacji przez organ przepisów prawa dotyczących przemocy w rodzinie, w nawiązaniu do konkretnej sytuacji opisanej we wnioskach, a nie były to zapytania o fakty czy o działalność organu mogącą pozostawać w zainteresowaniu szerszej społeczności. Nie były więc zapytaniem o informację publiczną. Udzielenie odpowiedzi nie nastąpiło jednak w terminach ustawowych. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zdaniem sądu utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym terminy, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., dotyczą każdej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie tylko czynności udostępnienia takiej informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu (vide np. wyrok w sprawie II SAB/Sz 20/21). Dlatego przyjmuje się, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy nie dotrzyma on ustawowych terminów, a w przypadku gdy chodzi o poinformowanie pytającego, że informacja nie ma charakteru publicznej, gdy w ustawowym terminie takiej informacji nie wystosuje. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w przepisach. W sprawie niniejszej na wniosek z [...] marca 2021 r. udzielono odpowiedzi w piśmie z [...] marca 2021 r., podczas gdy należy przyjąć, że z uwagi na nieskomplikowany charakter zapytania można było to uczynić niezwłocznie bądź najpóźniej w terminie 14-dniowym, który upływał [...] marca 2021 r. Podobnie jeśli chodzi o wniosek z [...] marca 2021 r., na który udzielono odpowiedzi w terminie miesiąca. Dla sądu orzekającego w przedmiocie bezczynności kluczowy jest stan w dniu wniesienia skargi. Innymi słowy, jak wskazał NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r. o sygnaturze II OPS 5/19, "kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny". Skarga na bezczynność w sprawie niniejszej wpłynęła do organu [...] kwietnia 2021 r. W tej dacie nie istniała już bezczynność organu w załatwieniu wniosku z [...] marca 2021 r., bowiem ustała ona [...] marca 2021 r. w momencie doręczenia stronie odpowiedzi zawartej w piśmie z [...] marca 2021 r. Z tego powodu skarga na bezczynność organu w załatwieniu tego wniosku podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie 4 wyroku. Natomiast w dacie wniesienia skargi istniała bezczynność organu w załatwieniu wniosku z [...] marca 2021 r., bowiem odpowiedzi udzielono dopiero w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. doręczonym skarżącemu [...] maja 2021 r. Wobec jednak faktu, że w dacie orzekania przez sąd bezczynność również i w tym zakresie ustała, brak było podstaw do orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia tego wniosku. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi skutkuje bowiem bezprzedmiotowością wydania orzeczenia zobowiązującego, czyli na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego w punkcie 1 wyroku sąd orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W punkcie 2 wyroku sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzając wystąpienie w sprawie bezczynności (odnośnie załatwienia wniosku z [...] marca 2021 r.), a w punkcie 3 wyroku – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł o charakterze tak stwierdzonej bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienie było nieznaczne. Nadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, w pierwszej połowie roku 2021 skarżący złożył do organu kilka pism procesowych, na które organ udzielił odpowiedzi. Jednocześnie organ prowadzi inne sprawy z udziałem skarżącego. Nie usprawiedliwia to co prawda opóźnienia w sprawie niniejszej, jednak wskazuje (a za takim wnioskiem przemawiają też zasady doświadczenia życiowego), że organ – jeśli dopuszcza się zaniechania – nie działa celowo i ze złą wolą, ale sytuacje takie powstają z nadmiaru obowiązków, konieczności analizy każdego pisma, trwania w czasie procesu decyzyjnego itp. W konsekwencji nie ma podstaw do przypisania opóźnieniu zaistniałemu w sprawie niniejszej charakteru kwalifikowanego. Zdaniem sądu, orzeczenie stwierdzające wystąpienie bezczynności wywoła wystarczające skutki prewencyjne, w tym zmobilizuje organ do właściwego i sprawnego procedowania wpływających wniosków oraz właściwej organizacji pracy. O kosztach postępowania nie orzekano, bowiem skarżący od ich ponoszenia został zwolniony w ramach prawa pomocy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.