VII SA/Wa 678/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. i E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. T. i A. T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z [...] września 2020 r., znak: [...] - uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z [...] listopada 2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy wanny stalowej do impregnacji drewna na działce nr ew. [...] przy ul. G. w miejscowości B.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że pismem z [...] lipca 2018 r. W.Z., M. Z., L. Z., D. Z. i M.Z., zwrócili się do PINB w [...] o przeprowadzenie kontroli legalności budowy oraz użytkowania obiektów i urządzeń tartaku firmy [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2018 r. organ powiatowy ustalił, że na działce nr [...] w B. znajduje się stalowa wanna do impregnacji drewna o wymiarach 1,27 m x 10 m i wysokości 1,3 m, posadowiona na płycie betonowej o wymiarach o 10 cm większych niż wanna z każdej strony. Wanna znajduje się 1,05 m od ogrodzenia od strony drogi gminnej, nie posiada żadnych instalacji i nie jest przytwierdzona do płyty betonowej. Zgodnie z oświadczeniem J. T., wanna została wykonana z końcem czerwca 2018 r. Inwestor najpierw wykonał utwardzenie gruntu w postaci płyty betonowej, a następnie ustawił na niej wannę. Ponadto, J. T. oświadczył, że na tę inwestycję nie uzyskał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Po wszczęciu postępowania w sprawie legalności ww. budowy, PINB w [...], decyzją z [...] listopada 2018 r., umorzył postępowanie wskazując, że przedmiotowa wanna nie stanowi obiektu budowlanego, natomiast wykonanie płyty betonowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołaną na wstępie decyzją [...] września 2020 r. [...] WINB (po wszczęciu postępowania na wniosek K. Z., W. Z., E. Z.) stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z [...] listopada 2018 r. [...] WINB wskazał, że wanna stalowa do impregnacji drewna stanowi wraz z innymi obiektami całość techniczno - użytkową składającą się na tartak, a więc obiekt, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Ponadto, zwrócił uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2020 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10000 m³. J.T. i A. T. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Wskazali, że wanna stalowa do impregnacji drewna nie jest elementem tartaku, bowiem takiego obiektu nie zlokalizowano przy ul. G. w B.. Znajdująca się na tej nieruchomości wiata stalowa z trakiem nie stanowi elementu tartaku, lecz ciesielskie zaplecze budowy budynku zakładu stolarskiego, realizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu podniesiono, że zasadnicza część produkcji realizowanej przez J. T. pod firmą [...], w tym tartak, zlokalizowana jest przy ul. G. w B.. Wanna została wykonana na podstawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego. GINB podkreślił, że z dokumentów załączonych do odwołania wynika, że w dniu [...] września 2018 r. J. T. zgłosił Staroście [...] inwestycję polegającą na ustawieniu wanny - zbiornika do impregnacji drewna - obiektu tymczasowego niepołączonego trwale z gruntem, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce przed upływem 120 dni. Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia, natomiast pismem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] wezwał inwestora do rozbiórki obiektu, z uwagi na upływ ustawowego terminu. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. J. T. poinformował Starostę [...], że wanna została zdemontowana i ponownie ustawiona w tym samym miejscu, na podstawie decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., wskazującej, że nie jest ona obiektem budowlanym. GINB, uchylając decyzję organu i instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] listopada 2018 r. wyjaśnił, że ww. okoliczności nakazują odmienną od [...] WINB ocenę przedmiotowej sprawy. GINB stwierdził, że może budzić wątpliwości stanowisko PINB w [...], iż wanna stalowa do impregnacji drewna o wymiarach 1,27 m x 10 m nie stanowi obiektu budowlanego, to jednak stwierdzić trzeba, że powstała ona na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu. W ocenie GINB dopuszczalna jest kwalifikacja przedmiotowej wanny jako samodzielnego tymczasowego obiektu budowlanego i żadne okoliczności faktyczne badanej sprawy (w tym istnienie na tej samej działce wiaty z trakiem) nie pozwalają na zakwestionowanie tej kwalifikacji w takim stopniu, który mógłby uzasadniać pominięcie faktu wykonania obiektu na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia oraz zarzucenie PINB w [...] rażącego naruszenia prawa. Dalej organ odwoławczy przyznał, że wątpliwości budzi sytuacja, w której inwestor dokonawszy prawidłowego zgłoszenia przemilczał ten fakt podczas kontroli organu nadzoru budowlanego (być może chcąc uniknąć konieczności rozbiórki obiektu po upływie ustawowego terminu). GINB zaznaczył, że powyższe nie ma jednak w niniejszej sprawie decydującego znaczenia. Skoro bowiem w postępowaniu nieważnościowym ujawniły się dowody (istniejące w dniu wydania decyzji) wskazujące na prawidłowość rozstrzygnięcia (choć nie uzasadnienia) decyzji organu powiatowego, to należy je uwzględnić przy ocenie tej decyzji. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (a więc w szczególności zdemontowanie wanny i jej ponowne ustawienie na podstawie tej decyzji) nie mogły być brane pod uwagę przy jej ocenie, gdyż w postępowaniu nieważnościowym uwzględnia się stan prawny i faktyczny na dzień wydania badanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że umorzenie - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowania w sprawie legalności budowy wanny stalowej do impregnacji drewna nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Ubocznie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, uznania przez organ powiatowy, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w sprawie wanny stalowej do impregnacji drewna a wyniki przeprowadzonej kontroli nie wykazały naruszeń przepisów Prawa budowlanego, nie było celowe wszczynanie z urzędu postępowania tylko w celu jego umorzenia decyzją skierowaną wyłącznie do inwestora. Natomiast zaznaczył, że decyzja taka została wydana i może podlegać ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym. W konsekwencji, GINB decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...]. K. Z. i E. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] lutego 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 pkt. 1, art. 3 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane obowiązujące w dacie 14 listopada 2018 r., art. 29 ust. 1 pkt. 24, art. 28 ust. 1, art. 48 Prawa budowlanego oraz § 3 ust. 1 pkt. 48 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1397 z póź. zm.), art. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020r. poz. 1219 z póź. zm.), z uchwałą Sejmiku [...] w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu [...] (Dziennik Urzędowy Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., poz. [...]), a w szczególności § 3 ust. 1 pkt. 1 cyt. ww. uchwały, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247), art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020r. poz. 55 z póź. zm.), art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470) i przyjęcie, że wanna do impregnacji drewna powstała przed dniem dokonania zgłoszenia, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, że przecież Prawo budowlane dotyczące realizacji obiektów na zgłoszenie zawartych w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego; b) § 3 ust. 1 pkt. 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., nr 213 poz. 1397) obowiązujący w dacie wzniesienia tartaku wraz z wanną do impregnacji drewna, który wyraźnie wskazuje, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono tartaki i stolarnie posiadające instalację do impregnacji drewna o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10.000m³ drewna na rok; c) art. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. z 2020 poz. 1219 z zm.), który wyraźnie wskazuje, że wanna stalowa do impregnacji drewna stanowiąca element składowy całości techniczno-użytkowej tworzącej tartak na posesji w B. przy ul. G.wypełnia definicję instalacji, co w konsekwencji powoduje zaliczenie tego tartaku w dacie jego wzniesienia, czyli w 2018 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji powoduje konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; d) § 3 ust. 1 pkt. 1 uchwały o obszarze chronionym krajobrazu [...] - uchwała Sejmiku [...] w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu [...] (Dziennik Urzędowy Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., poz. [...]) zakazującej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 poz. 247) ma istotne znaczenie, skoro zważy się, że działka położona w B. przy ul. G. nr ewid. [...] zlokalizowana jest na obszarze chronionego krajobrazu [...], która zakazuje realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247), która przecież to ustawa w art. 59 ust. 1 ustawy cyt. wyżej, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, e) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), który wyraźnie wskazuje, że obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów, gdy tymczasem wanna do impregnacji drewna w istniejącej lokalizacji na działce nr [...] położonej w B, przy ul. G, znajduje się w odległości 5 metrów od krawędzi drogi gminnej, co wyraźnie koliduje i jest sprzeczne z cytowanym przepisem o drogach publicznych; 2) istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 8, 9, 10, 11, 28, 35, 36, 61, 77, 136, 156 § 1 pkt. 2 i 7, 105 § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i przepisów postępowania, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, albowiem nie dokonał ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący, a w szczególności nie ustalił i przyjął, że przedmiotowa wanna do impregnacji drewna powstała przed dniem dokonania zgłoszenia i stanowi zaplecze ciesielskie do budowy zakładu stolarskiego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r., znak [...], którą organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020, znak [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...]. Tą ostatnią decyzją PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy wanny stalowej do impregnacji drewna na działce nr ew. [...] przy ul. G. w miejscowości B.. Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r.), zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Co istotne także, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być więc podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. GINB orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji, organ odwoławczy słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja PINB w [...], umarzająca postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) w sprawie legalności budowy wanny stalowej do impregnacji drewna na działce nr ew. [...] przy ul. G. w miejscowości B. nie jest dotknięta wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie zostało ustalone, że wanna do impregnacji drewna posiada wymiary 1,27 m x 10 m i wysokość 1,3 m, posadowiona jest na płycie betonowej o wymiarach o 10 cm większych niż wanna z każdej strony, wanna znajduje się 1,05 m od ogrodzenia od strony drogi gminnej, nie posiada żadnych instalacji i nie jest przytwierdzona do płyty betonowej. Ponadto co istotne - inwestor dokonał zgłoszenia budowy wanny jako tymczasowego obiektu budowlanego a Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. W ocenie Sądu, prawidłowo GINB stwierdził, że żadne okoliczności nie pozwalają na zakwalifikowanie wanny stalowej jako samodzielnego tymczasowego obiektu budowlanego, a tym samym zarzucenie PINB w [...] umorzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie także wskazał GINB, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że wanna stanowi element budowli tartaku jako całości. W konsekwencji też bezzasadne są zarzuty skargi odwołujące się do przepisów o kwalifikacji przedsięwzięć pod kątem ich wpływu na środowisko. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja PINB w [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (art. 105 § 1 k.p.a.). Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja GINB nie narusza prawa. Z tych przyczyn Sąd przyjął, że skarga jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji