II SA/Bd 475/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021r.(nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. M. (dalej, jako "Skarżącej"), uchyliło decyzję Prezydenta M. [...] z [...] listopada 2020r.i orzekło o odmowie umorzenia należności nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Trzema decyzjami Prezydenta M. [...] z [...] czerwca 2020r. ustalono, że świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego wypłacone Skarżącej za okres: od [...] października 2015 r. do [...] września 2016r. w kwocie [...]zł (decyzja nr [...]), za okres od [...] października 2016r. do [...] września 2017r. w kwocie [...]zł (decyzja nr [...]) oraz za okres od [...] października 2017r. do [...] września 2018r. w kwocie [...]zł (decyzja nr [...]) są nienależnie pobrane i nakazano ich zwrot. Decyzjami z [...] lipca 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji, uznających za nienależnie pobrane świadczenia za okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016r. oraz od [...] października 2017r. do [...] września 2018r., a nadto wydało decyzję reformatoryjną - uchylono bowiem ww. decyzję nr [...] i uznano, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od [...] października 2016r. do [...] września 2017r. obciąża Skarżącą w kwocie [...]zł. Skarżąca skorzystała z prawa wniesienia skarg na ww. decyzje organu odwoławczego, a jednocześnie pismami z [...] sierpnia 2020 r. zwróciła się o umorzenie powyższych zaległości w łącznej kwocie [...]zł. Powołała się na okoliczność samotnego wychowywania dzieci w wieku 19, 18 i 14 lat oraz 19 miesięcy. Wyjaśniła, że starsze dzieci kontynuują edukację. Najstarsza córka podjęła studia wyższe. Wskazała też, że jej dochód miesięczny wynosi [...] zł a stałe wydatki obciążają ją w kwocie [...]zł (w tym spłaty zaciągniętych kredytów). Decyzją z [...] listopada 2020r. Prezydent M. [...] odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń (w kwocie [...]zł), powołując się na treść art. art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U z 2020 r., poz. 808 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.o.u.a."). W uzasadnieniu organ wskazał na zgromadzone w toku postępowania dowody i ustalenia dotyczące źródeł i wysokości miesięcznych dochodów Skarżącej oraz na jej aktualną sytuację rodzinną. Stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodzą wyjątkowe "szczególne okoliczności". Skarżąca jest bowiem aktywna zawodowo, dwoje dzieci osiągnęło już pełnoletność – a zatem jej sytuacja nie jest nadzwyczajna i interes społeczny, o którym mowa w art. 7 k.p.a. przemawia za odmowa umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji wskazując na toczące się postępowania sądowoadministracyjne w przedmiocie "prawidłowości przyznanego świadczenia". Uznała zatem, że rozpoznanie jej wniosków o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń było przedwczesne. W wyniku rozpoznania odwołania wydana została opisana na wstępie decyzja z [...] stycznia 2021r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na błędne określenie łącznej kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącą świadczeń za okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2018r. Organ odwoławczy, orzekając zaś co do istoty sprawy również uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, dotyczące sytuacji rodzinnej w rozumieniu art. 23 ust. 8 p.o.u.a. Sama trudna sytuacja materialna nie uzasadnia umorzenia należności nienależnie pobranych. Powołując się na stanowisko judykatury wyjaśnił, że zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności" należy rozumieć jako całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej oraz życiowej wnioskodawcy, która jest nadzwyczajna i której nie można przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności. Szczególnie uzasadnione okoliczności są zatem, w ocenie organu, okolicznościami nagłymi, niespodziewanymi. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z [...] czerwca 2020r. na dzień wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było rozpoznanie zgłoszonych wniosków w trybie art. 23 ust. 8 p.o.u.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO we [...] oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła organom naruszenie prawa – przepisów k.p.a. dotyczących należytego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie okoliczności uchylenia przez WSA w Bydgoszczy decyzji administracyjnych. Przy czym wskazała na wyroki: z 14 października 2020r. sygn. akt II SA/Bd 534/20, z 27 października 2020r. sygn.. akt II SA/Bd 535/20 oraz z 17 listopada 2020r. sygn. akt II SA/Bd 536/20. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo organ podniósł, że powołane w skardze wyroki WSA w Bydgoszczy zapadły w sprawach, których przedmiotem nie była kwestia nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego, a kwestia odmowy przyznania świadczeń z tego Funduszu. Sąd ustalił nadto, że na dzień wydania zaskarżonych rozstrzygnięć w obrocie prawnym pozostawały decyzje: Prezydenta M. [...] z [...] czerwca 2020r. nr [...] i nr [...] (nakładające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z FA za okres od [...] października 2015r. do [...] września 2016r. oraz od [...] października 2017r. do [...] września 2018r.) oraz decyzja SKO we [...] z [...] lipca 2020r. ([...] – nakładająca na Skarżąca obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od [...] października 2016r. do [...] września 2017r.). Skargi wywiedzione przez Skarżącą na decyzje SKO z [...] lipca 2020r. zostały oddalone przez tut. Wojewódzki Sąd Administracyjnymi wyrokami z dnia 2 grudnia 2020r. (sprawa o sygn. akt II SA/Bd 903/20) i z 9 grudnia 2020r. (sprawa o sygn. akt II SA/bd 904/20). Po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO we [...] wyrokiem z 27 stycznia 2021r. WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję organów obu instancji wydanych w przedmiocie nałożenia na Skarżącą obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z FA za okres od [...] października 2015r. do [...] września 2016r. w kwocie [...]zł. Wyrokami powołanymi w skardze tut. WSA uchylił decyzje organów obu instancji, wydanych w trybie wznowienia postepowania w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczeń z FA za okres od [...] października 2015r. do [...] września 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 1 lipca 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 p.o.u.a., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do art. 23 ust. 8 ww. ustawy, organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Analiza art. 23 ust. 8 cyt. p.o.u.a. prowadzi do wniosku, że umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, musi być poprzedzone ustaleniem, że podmiot zobowiązany do zwrotu tych świadczeń znajduje się w "szczególnej sytuacji rodzinnej". Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega więc wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy - w tym sytuację materialną, stan rodziny, stan zdrowotny, okoliczność uzyskiwania dochodu czy zdolność zarobkowania. Po drugie, przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych zapada w ramach uznania administracyjnego. Istotne jest, że decyzja oparta na powyższym przepisie ustawy, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Reasumując, przesłanką zastosowania ulgi przewidzianej w art. 23 ust. 8 jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej osoby, która pobrała nienależne świadczenie i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym winno ono zapaść po wnikliwym i szczegółowym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona. Organ zobowiązany jest więc w sposób jasny i jednoznaczny wyjaśnić zajęte stanowisko. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji ustaliły w sposób rzetelny sytuację materialną i życiową Skarżącej - co umożliwia prawidłową analizę i ocenę pod kątem spełnienia przesłanek wnioskowanej ulgi. Organy w sposób prawidłowy ustaliły jej sytuację rodzinną oraz wysokość zarówno uzyskiwanych przez Skarżącą dochodów, jak i rozmiar ponoszonych przez nią wydatków. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy rozpatrzyły wniosek Skarżącej w sposób prawidłowy, zgodnie ze wskazanymi powyżej dyrektywami właściwego zastosowania przepisu art. 23 ust. 8 p.o.u.a, w ramach wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu całokształtu sytuacji życiowej Skarżącej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organy, jako oparte na całokształcie okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, nie budzą wątpliwości co do ich legalności. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego ma charakter ograniczony. Sądowa kontroli legalności decyzji uznaniowej nie obejmuje samej kwestii uznania administracyjnego, jego zasadności. Kontrola ta dotyczy natomiast wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Ocena sytuacji objętej uznaniem administracyjnym należy zatem do organów administracji i to organ decyduje, czy w danej sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń w całości. Należy zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stanowiskiem, iż stosunkowo niskie dochody nie stanowią same w sobie przesłanki, która umożliwiłaby umorzenie należności z tytułu świadczeń nienależnie wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w całości. Przepis art. 23 ust. 8 p.o.u.a., w zakresie ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości, może być zastosowany tylko wtedy, gdy w sytuacji rodziny zachodzą szczególnie uzasadnione, nadzwyczajne okoliczności które to uniemożliwiają trwale spłatę nienależnie pobranego świadczenia, a więc w chwili wnioskowania o jego umorzenie, jak też w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja wnioskodawcy jest trudna. Co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Trudności w spłacie zobowiązania pieniężnego muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny Skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany, a co więcej Skarżąca pozostaje aktywna zawodowo i nie wykazuje żadnych problemów zdrowotnych. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy zauważyć, że zupełnie abstrahują one od stanowiska zaprezentowanego przez organy w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć jak i przedmiotu niniejszej sprawy, a także zdają się pomijać to, że na dzień ich wydania decyzje ustalające, że Skarżąca pobrała nienależne świadczenia z FA za okres od [...] października 2015r. do [...] września 2018r. pozostawały w obrocie prawnym. Decyzja Prezydenta M. [...] z [...] czerwca 2020r.(nr [...]) została wyeliminowana z obrotu prawnego już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2021r. albowiem wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 905/20 zapadł 27 stycznia 2021r. Skutki prawne decyzji nakładającej na Skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z FA za okres od [...] października 2015r. do [...] września 2016r. w postaci "zawieszenia" możliwości ich wyegzekwowania (art. 152 § 1 p.p.s.a.) powstały zatem już po wydaniu zaskarżonych decyzji i nie mogły mieć wpływu na ocenę ich legalności. Dopóki w obrocie prawnym pozostawały decyzje wydane w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z FA Skarżąca była uprawniona do wnioskowania o udzielenie ulgi w ich spłacie, a obowiązkiem organów było rozpoznanie wniosków zgłoszonych przez Skarżąca w trybie art. 23 ust. 8 p.o.u.a. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. każda decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania prawidłowości, a zatem w rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji na dzień wydania zaskarżonych decyzji były związane rozstrzygnięciami w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych przez Skarżącą świadczeń. Z tych wszystkich względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.