II SAB/Kr 118/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg Z. K. i B. K. - N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku Z. K. i B. K. - N. z dnia [...] stycznia 2021r o udostępnienie informacji publicznej; I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. na rzecz skarżących Z. K. i B. K. - N. kwoty po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. K. i B. K. - N. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie załatwienia ich wniosku z dnia 30 stycznia 2021 r. (otrzymanego przez organ w 26 lutego 2021 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciły naruszenie: - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacja, o którą zwróciły się Skarżące nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez niezgodne z prawem zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tych zarzutów skarżące wniosły o: 1. zobowiązanie Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu - PINB w N. T. na rzecz skarżących wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżące wnioskiem z 30 stycznia 2021 r. wystąpiły do PTNB w N. T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie Skarżącym kserokopii dokumentów oraz udzielenia informacji, a to: 1.protokołów z przeprowadzonej kontroli przez PINB w N. T. w terenie na zmodyfikowanych działkach ewid.nr [...] [...] położonych w L. M. w dn.8 lipca 2020r. oraz 7.10-2020r. oraz 2. dokumentu prawnego (jakiegokolwiek) obrazującego drenaż opaskowy na działkach [...] i [...] położonych w L. M. w zakresie budowy obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na zmodyfikowanych działkach ewid.nr [...] [...] położonych w L. M. oraz udzielenia informacji poprzez 3. podanie podstawy prawnej przez PINB, która uprawnia do budowy wiaty pokrytej eternitem na zmod. działce ewid. nr [...] położonej w L. M. w terenach rolnych bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w marcu 2019r. Podkreśliły, że PINB w N. T. dysponuje tymi dokumentami, gdyż przeprowadził czynności wyjaśniające i powołuje się na dokonane czynności w dniach 8 lipca 2020r. oraz 7 października 2020r. i wskazane dokumenty. PINB zawiadomieniem z 26 marca 2021 r. otrzymanym 29 marca 2021r. stwierdził, że wnioskodawcy żądają udostępnienia informacji oraz dokumentów, które stanowią wewnętrzną dokumentację postępowania skargowego wyjaśniającego, o wynikach którego wnioskodawcy zostali powiadomieni zawiadomieniem z 12 października 2020 r. Zdaniem skarżących żądana informacja związana jest z działalnością organu administracji publicznej i to w sferze władzy publicznej i jest informacją publiczną. Także dokumenty wytworzone w postępowaniu skargowym są jednak dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. A zatem protokoły z przeprowadzonej kontroli stanowią informacje publiczną w myśl przepisów o u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że w dniu 26 lutego 2021 r. otrzymał wniosek skarżących datowany na 30 stycznia 2021 r., w którym domagały się one udostępnienia informacji publicznej w sprawie "budowy obiektu budowlanego- budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem wraz z urządzeniami infrastruktury tech.... na zmod. działkach ewid. nr [...] [...] położonych w L. M. ...". PINB zawiadomieniem z 26 marca 2021 r. poinformował, że Wnioskodawczynie żądają udostępnienia informacji, oraz dokumentów które stanowią wewnętrzną dokumentację postępowania skargowo - wyjaśniającego o wynikach którego wnioskodawcy zostali powiadomieni zawiadomieniem z dnia 12.10.2020 r sygn. akt. [...] Z uwagi na nie stwierdzenie naruszenia przez inwestorów przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowanie wyjaśniające zakończono z informacją o jej bezzasadności. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że skarżące błędnie zinterpretowały zawiadomienie z dnia 26 marca 2021 r. znak: [...] Skarżące głównie oparły swoją skargę na zarzucie odmowy informacji twierdząc, że PINB w N. T. uznał dokumenty, o które wnioskuje za niebędące informację publiczną. Tymczasem Organ nie kwestionuje tego, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, lecz stoi na stanowisku, że nie są to informacje publiczne, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które muszą zostać udostępnione każdej osobie. Takimi informacjami publicznymi, których organ nie musi udostępnić są min. akta postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej - w tym także postępowania skargowego. Wynika to ze specyfiki przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nie mają zastosowania, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Taką ustawą jest min. KPA, w której znajdują się przepisy mające charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gdyby wgląd do akt postępowania prowadzonego przez organ administracyjny był powszechny na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zupełnie bezprzedmiotowe byłyby regulacje zawarte w KPA. Z tego względu nie można zaakceptować sytuacji, że np. strona postępowania miałaby trudniejszy dostęp do akt administracyjnych niż osoby nie będące stronami - choćby do wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, zgodnie z KPA wymagane jest wykazanie ważnego interesu. Zdaniem organu nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej - także tej, której podlegają udostępnieniu w innym trybie, aniżeli przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji bowiem podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem a nie wydając decyzję, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ewentualnie gdyby Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność jednak zaistniała, organ wniósł o uznanie, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Organ nie udostępnił żądanych przez skarżące informacji, o czym poinformował skarżące w piśmie z dnia 26 marca 2021 r. uznając, że właściwą formą jest zawiadomienie, a nie decyzja. Niezależnie od powyższego podniesiono, że z informacji uzyskanych przez PINB w N. T. w trakcie kontroli w dniu 10 czerwca 2021 r. prowadzonej przez Inspektorat w innej sprawie wynika, że B. K. nie mieszka pod wskazanym adresem tj. [...] od około 15 lat a nadawcą pism kierowanych do organów administracji publicznej jest jedynie Z. K.. Fakt ten może budzić więc uzasadnione wątpliwości co do własnoręcznego podpisania skargi do WSA w Krakowie przez B. K.. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). We wniosku z 30 stycznia 2021 r. skarżące zwróciły się do Inspektor Nadzoru Budowlanego o przekazanie Skarżącym kserokopii dokumentów oraz udzielenia informacji : 1.protokołów z przeprowadzonej kontroli przez PINB w N. T. w terenie na zmodyfikowanych działkach ewid.nr [...] [...] położonych w L. M. w dn.8 lipca 2020r. oraz 7.10-2020r. oraz 2. dokumentu prawnego (jakiegokolwiek) obrazującego drenaż opaskowy na działkach [...] i [...] położonych w L. M. w zakresie budowy obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na zmodyfikowanych działkach ewid.nr [...] [...] położonych w L. M. oraz udzielenia informacji poprzez 3. podanie podstawy prawnej przez PINB, która uprawnia do budowy wiaty pokrytej eternitem na zmod. działce ewid. nr [...] położonej w L. M. w terenach rolnych bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w marcu 2019r. Skargi są zasadne, a argumenty przedstawione przez skarżące trafne. W szczególności rację mają skarżące, że żądana informacja związana jest z działalnością organu administracji publicznej, w sferze władzy publicznej i jest informacją publiczną. Dokumenty wytworzone przez organ nadzoru budowlanego w następstwie podejmowanych działań kontrolnych (wywołanych zawiadomieniem) są dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Protokoły z przeprowadzonej przez organ kontroli dotyczące budowy obiektu budowlanego stanowią informację publiczną w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W zawiadomieniu z dnia 26 marca 2021 r organ sprzecznie i błędnie najpierw kwalifikuje żądane informacje do "dokumentów, które stanowią wewnętrzną dokumentację postępowania skargowo - wyjaśniającego", a następnie stwierdza, że niedopuszczalne jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy "żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie". Organ nie zajął stanowiska w kwestii konkretnej budowy w postaci wiaty pokrytej eternitem na działce [...] w terenach rolnych (pkt 3 wniosku), zamiast tego w odpowiedzi zacytował jedynie art. 29 ust 2 pkt 21 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ust. 2 art. 13 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie podmiot, do którego w dniu 30 stycznia 2021 r zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej nie podjął w związku z tym wnioskiem żadnych działań od 26 marca 2021 r., kiedy zawiadomił skarżące, że żądane dokumenty stanowią wewnętrzną dokumentację postępowania skargowo – wyjaśniającego, a nie stanowią informacji publicznej. To stanowisko nie jest prawidłowe. Organ pozostaje w stanie bezczynności. W tej sytuacji należało zobowiązać go do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni, wynikającym z powołanego wyżej art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (pkt I wyroku). Termin ten, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W pkt II wyroku orzeczono, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim okres bezczynności, który nie miał charakteru długotrwałego. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek, natomiast PINB w N. T. pozostawał w przekonaniu, że w ten sposób załatwił wniosek, co zwalnia go z podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie. Przekonanie to, choć błędne, prowadzi do wniosku, że dalsza bezczynność organu nie może zostać uznana za rażącą. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.