III SA/Po 110/21

Dnia 15 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi H. G. na akt [...] Urzędu Pracy w P. z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. H. G. (skarżący, strona) wystąpił pismem z dnia [...] maja 2020 r. o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu odmówił przyznania i wypłaty świadczeń z FGŚP, wskazując w uzasadnieniu pisma, że skarżący nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Strona wniosła kolejne pismo do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. zatytułowane - "odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r." W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnika strony [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformował stronę, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy KPA i organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Natomiast realizacja świadczeń wypłacana jest na podstawie umowy o wypłatę świadczeń oraz wykazu pracowników uprawnionych do świadczeń. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na akt [...] WUP z dnia [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzający go akt z dnia [...] czerwca 2020 r., wnosząc o ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i dlatego podlega odrzuceniu. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach enumeratywnie wyliczonych prawnych form działania administracji publicznej oraz bezczynności i przewlekłości organów administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo [...] WUP informujące skarżącego o odmowie wypłaty wnioskowanych świadczeń. W ocenie Sądu, pismo to nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego ( zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa [...], lex nr 3157270 ). Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżone pismo można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozważania rozpocząć należy od wskazania, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą") nie określa szczegółowych zasad postępowania w sprawie o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy (dla wygody określane dalej jako "Dofinansowanie Wynagrodzeń"). Brak jest w tym zakresie odesłania wprost do pełnej regulacji, jaką może stanowić ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") tak, jak to czyni na przykład w art. 15a ust. 10 – w stosunku do rekompensaty wypłaconego wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym, o którym mowa w art. 15a ust. 1 ustawy. Z kolei w zakresie Dofinansowania Wynagrodzeń jedyne szczątkowe odesłanie zostało zawarte w art. 15g ust. 17 ustawy, który stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7–16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Świadczenia zawarte w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 669) mieszczą się z kolei w zadaniach państwa dotyczących promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, określonych przez ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.). Także w tej ustawie nie zostały przewidziane środki kontroli władzy publicznej związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych. W ocenie Sądu, kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonego aktu jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Uprzedzając dalszy tok rozważań wskazać trzeba, że analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Ustawodawca bowiem wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 – do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg ustawy, decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa [...], lex nr 3157270 ). W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie, jednoznacznie wskazując, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa [...], lex nr 3157270). Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (vide postanowienie NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r. o sygn. akt I GSK [...]). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa [...], lex nr 3157270 ). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawarcia umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa [...], lex nr 3157270). W orzecznictwie ukształtowało się wprawdzie pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, jednakże wskazuje się przy tym wyraźnie, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, co już zostało wykazane na wstępie rozważań (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa [...], lex nr 3157270 ). Nie ulega natomiast wątpliwości, że Dofinansowanie Wynagrodzeń następuje poprzez zawieracie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Przypomnieć należy, że wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa podpisaną umowę, którą przesyła w postaci elektronicznej do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy, zaś wypłata świadczeń następuje na podstawie umowy zawartej między dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy a przedsiębiorcą. Oznacza to zatem, że Dofinansowanie Wynagrodzeń należy do sfery cywilnoprawnej, skoro wniosek jest w istocie wnioskiem o zawarcie umowy w tym przedmiocie. Tymczasem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA w sprawie I OSK [...]). Podsumowując Sąd stwierdza, że żaden z przepisów ustawy nie pozwala na uznanie przedmiotowego aktu za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowaną w ramach administracyjnoprawnego etapu udzielania Dofinansowania Wynagrodzeń (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa [...], lex nr 3157270 ). Niedopuszczalności drogi sądowej sprawia, że skarga podlega odrzuceniu, co jednocześnie zwalnia Sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii statusu strony skarżącej jako przedsiębiorcy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.