II SA/Lu 144/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. [...], dalej: "u.p.s.") i § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z [...] r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. 980), po rozpatrzeniu odwołania M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...], mocą której organ pierwszej instancji: 1) przyznał M. G. odpłatne częściowo usługi opiekuńcze w wymiarze 5 dni roboczych po 12 godzin dziennie oraz w soboty, niedziele i święta po 12 godzin dziennie od [...] r. do [...] r., których pełny koszt za jedną godzinę wynosi [...] zł; 2) ustalił następujący zakres usług: utrzymywanie czystości w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę korzystającą z pomocy oraz sprzętu sanitarnego, urządzeń sanitarnych, okien (mycie co najmniej 2 razy w roku), zapewnienie bezpiecznego otoczenia do poruszania się, utrzymywanie w czystości naczyń stołowych, kuchennych i innego sprzętu gospodarstwa domowego użytkowanego przez osobę korzystającą z usług, dbanie o higienę żywności, pranie bielizny osobistej i odzieży osoby korzystającej z usług, pranie i zmiana bielizny pościelowej (pod warunkiem posiadania pralki) lub zanoszenie bielizny do pralni, zakup podstawowych artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego - pomoc przy sporządzaniu list zakupów, informowanie o cenach towarów, przygotowywanie posiłków z uwzględnieniem diet lub dostarczenie jednego gorącego posiłku z baru, pomoc przy spożywaniu posiłków, palenie w piecu, przynoszenie węgla i wody, załatwienia spraw urzędowych, opłacanie rachunków, rzetelne i terminowe rozliczanie się z wydatkowanych środków, organizowanie spacerów, podtrzymywanie kontaktów ze środowiskiem, mycie, czesanie, ubieranie z uwzględnieniem problemów utrzymywania higieny w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, kąpanie, przesłanie łóżka, układanie chorego w łóżku, zapobieganie w powstawaniu odleżyn, pielęgnacja zlecona przez lekarza (podawanie leków, smarowanie, okłady), zamawianie wizyt lekarskich, kontakt z lekarzem w sprawach dotyczących zdrowia klienta, realizowanie recept, w uzasadnionych przypadkach towarzyszenie podopiecznemu w drodze do i ze szpitala oraz wizyty w szpitalu w razie konieczności hospitalizacji; 3) ustalił odpłatność za przyznane usługi na wskazany wyżej okres w wysokości 50% wartości świadczenia, tj. [...] zł za jedną godzinę; 4) zwolnił w części z obowiązku ponoszenia opłaty o 45% ustalonej odpłatności; 5) stwierdził, że odpłatność po zastosowaniu częściowego zwolnienia wynosi 5% wartości świadczenia, tj. [...] zł za jedną godzinę; 6) ustalił termin uiszczania należności za świadczone usługi nie później niż do 15-go dnia następnego miesiąca- płatne na konto MOPR w L.. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej M. G. wyjaśnił, że z uwagi na stan swój zdrowia potrzebuje wsparcia osób drugich i wnosił o zmianę odpłatności za przyznane usługi ustalonej na kwotę [...]zł za miesiąc poprzez całkowite zwolnienie go z tej odpłatności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 50 ust. 1 i 3 u.p.s. Wskazało następnie, że z przeprowadzonego w dniu [...] r. z bratową skarżącego M. G. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, zaś w miarę możliwości otrzymuje wsparcie od brata. Z powodu pogarszającego się stanu zdrowia skarżący wymaga stałej obecności osób trzecich, w związku z czym korzysta z usług dwóch opiekunów. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego całkowitego zwolnienia go z odpłatności za przyznane usługi, Kolegium wskazało, że w okresie od [...] r. jego dochód wynosił [...] zł, co stanowiło [...]% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ wyjaśnił następnie, że z uwagi na trudną sytuację materialną skarżącego zasadnie zastosowano § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, na mocy którego ustalono opłatę w wysokości jedynie [...]% wartości usług, tj. w wysokości [...] zł za jedną godzinę usługi. Zdaniem Kolegium, ustalenie opłaty w takiej wysokości jest zgodne z przepisami, natomiast jeśli skarżący uważa, że nie jest w stanie bez uszczerbku dla swojej egzystencji ponosić tej opłaty, to ze względu na stan zdrowia i sytuację faktyczną, w której się znajduje, ma prawo ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej, gdzie będzie miał zapewnioną całodobową opiekę i kompleksowe wsparcie. W skardze na decyzję Kolegium M. G. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zwolnienia go w całości z odpłatności za usługi opiekuńcze. Podniósł, że przez ostatnie lata był zwolniony z odpłatności za te usługi i nie jest w stanie ponosić ustalonej opłaty, która miesięcznie wynosi [...] zł. Wskazał, że jest osobą samotną, inwalidą I grupy, cierpiącym na padaczkę, schizofrenię, upośledzenie umysłowe, ma zaniki pamięci, lęki, gwałtowne zmiany nastroju, nie jest w stanie wykonywać samodzielnie wielu podstawowych czynności. Od wielu lat korzysta z pomocy społecznej w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych przez 12 godzin, w tym w soboty, niedziele i święta. Jest osobą samotnie gospodarującą, a jego jedynym źródłem dochodu jest renta rodzinna i socjalna, która od [...] r. wynosi [...] zł i nie wystarcza na wyżywienie i pokrycie bieżących opłat. Wyjaśnił, że jego miesięczne wydatki to: czynsz [...] zł, wyżywienie [...] zł, leki [...] zł, rata kredytu [...] zł, opłaty eksploatacyjne [...] zł, ogrzewanie węglem [...] zł (łącznie [...] zł). Podkreślił, że choć jego renta wzrosła, to w dalszym ciągu nie wystarcza ona na pokrycie wszystkich wydatków, co powoduje powstawanie zaległości czynszowych. Wyjaśnił, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji mieszkaniowej, gdyż mieszkanie dawniej było komunalne, a obecnie jest prywatne, co spowodowało duży wzrost czynszu, którego nie jest w stanie płacić - w [...] r. czynsz wzrósł do [...] zł, co przekroczyło jego dochody i zmusiło do zaciągnięcia kredytu na spłatę zaległości czynszowych. W [...] r. znów zabrakło mu środków finansowych, dlatego nastąpiło zajęcie komornicze za czynsz, a konto zostało zblokowane i przez ten okres powstały nowe zaległości; obecnie skarżący stara się o mieszkanie z zasobów Gminy [...]. W związku z powyższym skarżący wskazał, że nie jest w stanie zapłacić za usługi opiekuńcze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 i 3 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust.3). Zgodnie zaś z art. 50 ust. 5 i 6 u.p.s. - ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust.6). Usługi opiekuńcze są jednym ze świadczeń przewidzianych w ramach zinstytucjonalizowanej pomocy społecznej, której celem jest "umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stosownie do art. 3 ust. 1 – 4 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Przyznawanie usług opiekuńczych, ich zakres, okres, miejsce świadczenia, a także wysokość odpłatności powinny uwzględniać ogólne cele pomocy społecznej, zaś decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Kontrola przeprowadzona przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowych sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy dokonał wyboru po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tj. czy ich decyzja nie jest arbitralna. Badaniu podlega więc to, czy przy podjęciu decyzji została spełniona zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy wydana decyzja została należycie uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący M. G. jest osobą, która ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki, bez której nie jest w stanie wykonywać nawet podstawowych czynności życiowych. W związku z tym od lat skarżący objęty jest wsparciem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] Filia nr [...] w postaci usług opiekuńczych wykonywanych w jego mieszkaniu. Zaskarżoną decyzją organ przyznał mu takie usługi na kolejny okres, co jest poza sporem. Natomiast zarzuty skargi sprowadzają się do wysokości opłaty za te usługi, ponieważ nawet po zastosowaniu przewidzianych prawem zwolnień ustalona opłata w wysokości [...] zł za godzinę jest – w ocenie skarżącego – zbyt wysoka (łączny miesięczny koszt tej odpłatności w miesiącu liczącym 31 dni wyniesie bowiem [...] zł). W ocenie Sądu, sytuacja skarżącego – w świetle postawionych przez niego zarzutów - wymaga ponownego rozważenia przez organ odwoławczy. Jakkolwiek zastosowane zwolnienia wskazują na to, że organ uwzględnił trudną sytuację finansową i życiową skarżącego, to jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brakuje wnikliwej analizy dochodów i wydatków skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na ocenę jego możliwości ponoszenia jakiejkolwiek odpłatności za przyznane mu usługi. Skarżący wskazał, że jego dochód od [...] r. wynosi [...] zł. Jednocześnie wyjaśnił, że jego podstawowe wydatki przewyższają tę kwotę, ponieważ wynoszą [...] zł. Skarżący wskazał, że największym jego wydatkiem jest czynsz, który stanowi połowę jego miesięcznych dochodów, skarżący od lat nie jest w stanie czynszu spłacać i z tego powodu ma zaległości, które zmusiły go do zaciągnięcia kredytu, a obecnie do ubiegania się o mieszkanie gminne. Z akt wynika, że organ odwoławczy wie o problemach mieszkaniowych skarżącego. Skarżący wyliczył, że po uiszczeniu częściowej opłaty za czynsz oraz spłacie raty kredytu (udzielonego mu na zaległości czynszowe), uiszczeniu należności za leki i opłat eksploatacyjnych na wyżywienie pozostaje mu tylko [...] zł. Uiszczenie ustalonych zaskarżoną decyzji odpłatności za usługi powodowałoby dalsze zaległości czynszowe i eksploatacyjne. Należy przy tym zauważyć, że skarżący nie wskazał innych wydatków, które są niezbędne dla utrzymania na bardzo podstawowym poziomie gospodarstwa domowego, takich jak zakup środków czystości, sanitarnych, czy odzieży. Możliwości finansowe skarżącego są zatem na tyle skromne, że nie pozwalają na przyjęcie, że poniesienie przez niego nawet niewielkiej odpłatności za usługi opiekuńcze, tj. [...] zł za godzinę, nie spowoduje istotnego uszczerbku jego utrzymania. Motywacja organu słusznie opierała się na założeniu, że usługi opiekuńcze są odpłatne (przecież są one wydatkowe z budżetu publicznego), niemniej jednak konieczne było uwzględnienie celów i istoty pomocy społecznej, która powinna być świadczona w takim zakresie, aby wypływała na realną poprawę sytuacji osoby potrzebującej pomocy. W ocenie Sądu, ustalenia organów i argumentacja podjętych przez nie rozstrzygnięć nie pozwala na przyjęcie, że udzielona skarżącemu pomoc w postaci odpłatnych usług opiekuńczych odniesie pożądany skutek, skoro mimo niewątpliwej pomocy w codziennych życiowych czynnościach skarżącego może pogorszyć się znacznie jego sytuacja finansowa, co z kolei może także przełożyć się na możliwość zaspokojenia jego niezbędnych, życiowych potrzeb (m.in. w zakresie wyżywienia, higieny i czystości oraz leczenia). Organ powinien też wyjaśnić, z jakich powodów obecnie odstąpił od całkowitego zwolnienia skarżącego z odpłatności za usługi, pomimo tego, że dotychczas go z opłat zwalniał. Zastosowany przez organ przepis § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania umożliwiał przecież organowi całkowite zwolnienie skarżącego z odpłatności za usługi. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w których ponoszenie opłaty stanowiłoby dla osób zobowiązanych nadmierne obciążenie, osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać zwolnione częściowo lub całkowicie z ponoszenia odpłatności ze względu na konieczność ponoszenia stałych i udokumentowanych wydatków niezbędnych w procesie leczenia lub rehabilitacji, takich jak np. wydatki na leki, artykuły higieniczne, pielęgnacyjne. Zmiana stanowiska organu jest słusznie dla skarżącego niezrozumiała, gdyż brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia. Podważa to zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, które - stosownie do art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - powinny to zaufanie budować i nie mogą bez uzasadnionej przyczyny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym (art. 8 § 2 k.p.a.). Ze względu na brak wnikliwej analizy koniecznych, niezbędnych wydatków skarżącego na zaspokojenie podstawowych potrzeb i brak przekonującej argumentacji dotyczącej podjętego rozstrzygnięcia, nie można zaakceptować stanowiska, że skarżący - bez narażenia podstawowych potrzeb życiowych - jest w stanie uiścić ustaloną w zaskarżonej decyzji opłatę za przyznane mu usługi. Pomimo tego, że kwota [...]zł za godzinę wydaje się niska, to jednak łącznie miesięcznie stanowi znaczną część jego całkowitych dochodów. Decyzja uznaniowa nie może być dowolna, wymaga szczegółowego uzasadnienia, dokładnych, wyczerpujących ustaleń, tak, by możliwa była ocena, że organ nie przekroczył granic tego uznania. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należało uznać za wydaną z istotnym naruszeniem art. 7, art., 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i jako taką uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie, Kolegium uwzględni powyższe uwagi co do dokonania koniecznych ustaleń i starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.