II SA/Sz 389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Spółki z o. o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej M. Spółki z o. o. w S. kwotę 4067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p." ), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "organem II instancji", "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania M. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (zwanej dalej "Spółką", "skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (zwanego dalej: "organem I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. ustalił Spółce jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [...], obręb M., gmina K. o powierzchni [...] ha, w związku z uchwalonym przez Radę Gminy K. w dniu [...] maja 2015 r. uchwałą Rady Gminy K. N. [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla strefy przemysłowo — bazowo - składowej oraz strefy usługowej w obrębach B. i M. , opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r., poz. [...], (zwanym dalej: "m.p.z.p") i zbyciem tej nieruchomości. Jak wskazał organ I instancji, w związku z wejściem w życie m.p.z.p., działka należąca do Spółki znalazła się w terenie elementarnym oznaczonym symbolem: [...] - teren zabudowy przemysłowo — bazowo - składowej. W planie ustalono dla przedmiotowego terenu stawkę opłaty planistycznej w wysokości 20 % od wzrostu wartości nieruchomości. W dniu [...] listopada 2018 r. Spółka zbyła ww. nieruchomość za cenę [...] zł. Organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego do wydania opinii, czy w wyniku uchwalenia m.p.z.p. wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2020 r., biegły rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu na kwotę [...]zł, a po uchwaleniu planu miejscowego na kwotę [...]zł. Przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem aktualnego planu, biegły ustalił na podstawie nieobowiązującego od [...] stycznia 2004 r. planu miejscowego, w którym działka Spółki znajdowała w strefie gruntów ornych. W okresie nieobowiązywania miejscowego planu nie była wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy. Zdaniem rzeczoznawcy, przeznaczenie nieruchomości w "starym" planie miejscowym było tożsame z faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości w okresie tzw. "luki prawnej". W badanym okresie na terenie gminy K. zanotowano ustabilizowany obrót nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu rolnym. Sprzedaż nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo — bazowo — składowym była incydentalna. Stąd też rzeczoznawca rozszerzył obszar badania na powiat s. i inne powiaty województwa [...], a okres badania wydłużył do 3 lat. Organ I instancji uznał operat za rzeczowy i spójny, zawierający wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości. Analiza przedmiotowego operatu szacunkowego, w ocenie organu I instancji uzasadniła przyjęcie go za dowód mogący stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez przyjęcie okoliczności w nim wskazanych za udowodnione (art. 80 k.p.a.). Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że decyzja ta jest wadliwa i powinna być uchylona, a postępowanie umorzone. Podniosła, że pięcioletni termin na ustalenie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego dotrzymany jest jeżeli przed jego upływem dojdzie do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tej opłaty. Termin na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty został przekroczony o jeden dzień. Organ II instancji powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że m.p.z.p. wszedł w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, tj. [...] lipca 2015 r., natomiast. Nieruchomość została zbyta w dniu [...] listopada 2018 r. Spółka została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (doręczenie za pośrednictwem pocztowego operatora publicznego w dniu [...] lipca 2020 r.). Wskazując na art. 36 ust. 3 u.p.z.p., Kolegium podniosło, że za dzień otwarcia terminu do zgłoszenia roszczenia przez organ administracji w odniesieniu do działki Spółki, należy uznać [...] lipca 2015 r. Termin na "zgłoszenie roszczenia" został zachowany przez organ I instancji, a co za tym idzie podstawowy zarzut odwołania był chybiony. W ocenie organu I instancji, jak i organu odwoławczego rzeczoznawca w sporządzonym na potrzeby sprawy operacie, wybrał właściwie podejście oraz metody i technikę szacowania nieruchomości przy spełnieniu warunku podobieństwa nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do podważenia wiarygodności powyższego dokumentu jako podstawy do wyliczenia wartości nieruchomości w stanie przed i po zmianie m.p.z.p. Wywód zawarty w operacie, uznało za przekonujący i odpowiadający zasadom logiki. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu potwierdzają okoliczność, iż w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w zakresie wskazanym w operacie. Podsumowując, w ocenie Kolegium, spełnione zostały wszystkie przesłanki naliczenia opłaty planistycznej. M. Spółka z o.o. z siedzibą w S. , zastępowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2021 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wydanej decyzji Spółka zarzuciła obrazę: 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Kolegium istotnej dla sprawy okoliczności, że opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na której rozstrzygnięcie swoje oparło, a wcześniej organ I instancji jest niepełna, gdyż nie uwzględnia zawartych w m.p.z.p., w jego części ogólnej, ograniczeń dla prowadzenia na działce Spółki działalności przemysłowo - bazowo - składowej, które w istocie uniemożliwiają prowadzenie takiej działalności, a w konsekwencji uznanie, że wywód zawarty w operacie sporządzonym przez jego biegłego jest przekonujący i odpowiadający zasadom logiki, 2) art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów prowadzące do wadliwego przyjęcia, iż w wyniku uchwalenia m.p.z.p. wartość nieruchomości Spółki wzrosła, gdy w rzeczywistości do wzrostu wartości nieruchomości nie doszło, a zważywszy na wprowadzone w § 5 ust. 4 m.p.z.p., uległa ona obniżeniu. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że stanowisko organów obu instancji co do sporządzonego w sprawie operatu, jest błędne. Umknęło organom, że brane przez biegłego rzeczoznawcę do porównania grunty o właściwym odpowiednio przeznaczeniu, nie mogą zostać uznane za porównywalne, ponieważ biegły w ogóle nie wziął pod uwagę przy ustalaniu ich porównywalności z działką Spółki, ograniczeń z kluczowego postanowienia § 5 ust. 4 m.p.z.p., o treści następującej: "4. Zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz innych powodujących emisje do atmosfery zanieczyszczeń uciążliwych, w tym odorowych, hałas o wartości powyżej 30 dB odczuwalny na terenach zabudowy mieszkaniowej, działalności wykorzystujących i przetwarzających wszelkie odpady, w tym biogazowni, jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkaniowych ruch pojazdów ciężkich " . Spółka argumentowała, że ustanowiony m.p.z.p. zakaz ruch pojazdów ciężkich realizowany w związku z "innymi teoretycznie nieszkodliwymi inwestycjami" powoduje, że działka Spółki nie może pełnić w żaden sposób funkcji przemysłowo-bazowo-składowej. Ze względów techniczno-organizacyjnych w XXI wieku nie jest możliwe realizowanie jakiejkolwiek działalności przemysłowej czy też bazowo-składowej w sytuacji, w której uniemożliwiony zostanie dowóz do tej nieruchomości towarów, surowców do produkcji czy też wytworzonych wyrobów, pojazdami powyżej 3,5 t. Uchwalony m.p.z.p. wymusza na właścicielu nieruchomości, o ile chciałby zbudować fabrykę lub magazyn, komunikację do niego samochodami osobowymi, furmankami, karawanami zwierząt jucznych lub pieszo przy użyciu tragarzy." Okoliczność ta niewątpliwie rzutuje na możliwość faktycznego, a nie jedynie formalnego wykorzystania nieruchomości zgodnego z przeznaczeniem ujętym w planie miejscowym. Biegły, dobierając do porównania transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo-składowym przeoczył omawianą wyżej kwestię. Powyższy istotny błąd operatu nie został wzięty pod uwagę przez organy obu instancji, które w sposób bezkrytyczny przyjęły zawarte w nim wnioski. Organy uchybiły art. 7, i art. 80 k.p.a. Zdaniem Spółki, wyżej opisane wady proceduralne doprowadziły do wadliwego zastosowania przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 u.p.z.p., organy obu instancji opierając się na niepełnym operacie szacunkowym i pomijając ostanowienia § 5 ust. 4 m.p.z.p., błędnie przyjęły, że w wyniku jego uchwalenia doszło do zwiększenia wartości nieruchomości skarżącej, gdy w rzeczywistości taka sytuacja nie miała miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżąca Spółka, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - wydruków e-mail korespondencji skarżącego z innym przedsiębiorcą, odnoszącej się do przydatności działki do prowadzenia na tym terenie działalności inwestycyjnej. W nawiązaniu do stanowiska organu, Spółka zwróciła uwagę na to, iż opinia biegłego nie zawiera istotnej informacji o postanowieniach m.p.z.p. dotyczących transportu zarówno w części II - opis przedmiotu wyceny, jak też w części III - określenie wartości rynkowej nieruchomości. Przede wszystkim przyjęty przez biegłego dobór transakcji nie uwzględnia kryterium przydatności nieruchomości z punktu widzenia postanowień m.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie kontrola Sądu sprawowana według wyżej wskazanego kryterium wykazała zasadność wniesionej skargi. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej. W myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., zwanej: "u.p.z.p.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Podkreślić należy każdorazowy obowiązek organu wydającego decyzję administracyjną do ustalenia faktów istotnych według przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że skarżąca Spółka była właścicielem nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [...], obręb M., gmina K. o powierzchni [...] ha. W dniu [...] maja 2015 r. Rady Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia [...] lipca 2015 r., poz. [...], zwanym dalej: "m.p.z.p"). Zgodnie z nowym miejscowym planem, ww. nieruchomość znalazła się w strefie przemysłowo — bazowo - składowej oraz strefy usługowej w obrębach B. i M. . Nieruchomość ta została zbyta przez Spółkę w dniu [...] listopada 2018 r. Organ I instancji zawiadomił Spółkę pismem z dnia [...] lipca 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, które doręczono Stronie w dniu [...] lipca 2020 r. Na potrzeby postępowania organ I instancji powołał biegłego rzeczoznawcę, który sporządził operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2020 r. W oparciu o ustalenia wynikające z ww. dowodu co do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia m.p.z.p., organ I instancji ustalił Spółce opłatę planistyczną w wysokości [...] zł. W przypadku ustalenia opłaty planistycznej, kluczowym dowodem jest operat szacunkowy, który stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Do określenia wartości nieruchomości i jej wzrostu/spadku na skutek uchwalenia planu miejscowego – stosownie do art. 37 ust. 12 u.p.z.p., zastosowanie znajdują zasady dotyczące szacowania wartości nieruchomości określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 – j.t.). Tym samym przy sporządzaniu i ocenie operatu szacunkowego stosuje się zasady zawarte w wydanym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Operat podlega – jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, stosownie do art. 80 k.p.a. Przy czym podkreślić należy, że ocena ta winna odnosić się przede wszystkim do tego, czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Niekwestionowanym i wyłącznym uprawnieniem biegłego jest również wybór techniki i metody szacowania wartości nieruchomości. W świetle powyższych rozważań oceną organu powinny zatem zostać objęte te elementy operatu szacunkowego, które przesądzają o jego kompletności, w szczególności w zakresie niezbędnych elementów, które dokument ten winien zawierać, spójności i prawidłowości wyciągniętych wniosków. Poza tą oceną znajdują się te elementy operatu, które dotyczą wyboru metody i technik wyceny, a także te które wymagają wiadomości specjalnych. Kierując się przedstawionym rozumieniem kompletności dowodu z opinii biegłego, za uzasadniony, zdaniem Sądu, należy uznać zarzut skargi podważający prawidłowość przedstawionej przez biegłego rzeczoznawcę analizy, dotyczącej nieruchomości o podobnym jak nieruchomość skarżącej Spółki przeznaczeniu. Rację ma bowiem skarżąca, iż w operacie szacunkowym brak jest odniesienia się do kwestii ograniczeń przeznaczenia nieruchomości Spółki, przewidzianych w postanowieniach ogólnych m.p.z.p. Jak wynika z § 5 ust. 4 m.p.z.p., przewiduje się w spornym obszarze zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz innych powodujących emisje do atmosfery zanieczyszczeń uciążliwych, w tym odorowych, hałas o wartości powyżej 30 dB odczuwalny na terenach zabudowy mieszkaniowej, działalności wykorzystujących i przetwarzających wszelkie odpady, w tym biogazowni, jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkaniowych ruch pojazdów ciężkich. Oznacza to, że co do zasady właściciel nieruchomości może prowadzić na niej działalność, o której mowa w planie miejscowym, jednak działalność ta podlega przewidzianym w planie ograniczeniom, co może mieć wpływ na określenie jej wartości. Skoro biegły upatruje wzrost wartości nieruchomości w zmianie jej przeznaczenia, na skutek uchwalenia planu miejscowego i możliwości prowadzenia przynoszącej zyski działalności gospodarczej, to nie ulega – zdaniem Sądu, wątpliwości, że kwestia ta powinna zostać szczegółowo zbadana, w szczególności poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, w stosunku do których istnieją podobne ograniczenia, bądź zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących. Analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że przy określeniu cech rynkowych, które miały wpływ na określenie wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego oraz określeniu współczynników korygujących, nie uwzględniono ograniczeń wynikających z wprowadzonego zakazu używania pojazdów ciężkich, co bezpośrednio przekłada się na możliwość i zakres prowadzenia dopuszczonej planem działalności gospodarczej na tym terenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakaz używania pojazdów ciężkich ma istotne znaczenie w przypadku działalności przemysłowej, czy bazowo - składowej. Zatem ustalenie, czy nieruchomości uwzględnione w operacie jako nieruchomości podobne podlegały podobnym ograniczeniom i ewentualnie odpowiednie skorygowanie przyjętych wartości jawi się w niniejszej sprawie jako niezbędne dla prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Biorąc pod uwagę zakres materiału dowodowego, wymagającego uzupełnienia w postępowaniu administracyjnym, Sąd uznał za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy, uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.