III SA/Kr 414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: SWSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r., nr [...] Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu uchylającej decyzję Starosty z dnia 20 marca 2020 r., [...] orzekającą o uznaniu A. S. (dalej: skarżący") za osobę bezrobotną od 20 marca 2020 r. i orzekającą o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 20 marca 2020 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2020 r., oz. 1409 ze zm., dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 20 marca 2020 r. Starosta Powiatu orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 20 marca 2020 r. W dniu 30 września 2020 r. Starosta orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 22 września 2020 r. w związku z przyznaniem jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. Starosta Powiatu wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną zakończone decyzją z dnia 20 marca 2020 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 listopada 2020 r. wpłynęło do organu pismo z Wojewódzkiego Urzędu Pracy, z którego wynikało potwierdzenie ubezpieczenia skarżącego na terenie A. od dnia 13.01.2020 r. do 05.02.2020 r. oraz od dnia 18.03.2020 r. do 25.03.2020 r. (rekompensata za urlop). Decyzją z dnia 8 grudnia 2020 r. Starosta Powiatu uchylił decyzję z dnia 20 marca 2020 r. orzekającą o uznaniu skarżącego z dniem 20 marca 2020 r. za osobę bezrobotną oraz orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 20 marca 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit l ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotny to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podlega na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej osoba, która jest objęta ubezpieczeniem społecznym w innym państwie UE, EOG lub Szwajcarii, nie może w tym samym czasie być uznana za osobę bezrobotną w Polsce. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że pracował na terenie A. do dnia 5 lutego 2020 r. Do odwołania dołączył umowy o pracę i wyjaśnił, że nie miał świadomości, ani nie otrzymał żadnych dokumentów od pracodawcy, z których mogłoby wynikać, że po zakończeniu pracy będzie podlegał ubezpieczeniu. W związku z brakiem wiedzy na temat objęcia ubezpieczeniem w okresie od 18 marca 2020 r. do 25 marca 2020 r., skarżący wniósł o uznanie za osobę bezrobotną od dnia następującego po tym okresie, czyli od 26 marca 2020 r. Decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu. Wskazał, że organ I instancji zasadnie przyjął, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania ponieważ wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne (na dzień rejestracji skarżący posiadał potwierdzony okres ubezpieczenia). Organ powołał się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i podniósł, że bezwzględnym warunkiem posiadania statusu osoby bezrobotnej jest niepodleganie ubezpieczeniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia z 16 września 2009 r. Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dokumenty wydane przez instytucję państwa członkowskiego do celów stosowania rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia wykonawczego, stanowiące poświadczenie sytuacji danej osoby oraz dowody potwierdzające, na podstawie których zostały wydane te dokumenty, są akceptowane przez instytucje pozostałych państw członkowskich tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane. Przyjmując, że w okresie od 18 do 25 marca 2020 r. skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu w innym państwie, nie mógł zostać uznany za osobę bezrobotną od dnia 20 marca 2020 r., ponieważ w tej dacie nie spełniał przesłanek uzyskania statusu osoby bezrobotnej. W ocenie Wojewody organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że po uzyskaniu decyzji Wojewody skontaktował się z pracodawcą na terenie A., otrzymując potwierdzenie, że zakończył pracę w dniu 5 lutego 2020 r. Tylko z instytucji wystawiającej druk U1 widnieje informacja, że skarżący posiadał dodatkowe ubezpieczenie. Skarżący podniósł, że jest to ubezpieczenie za zaległe świadczenie urlopowe, wystawione w przypadkowy i uznaniowy sposób po zakończeniu zatrudnienia. Skarżący podniósł, że odmowa uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 20 marca 2020 r. oraz zamknięcie drogi do zmiany terminu rejestracji na dzień 26 marca 2020 r. spowoduje konieczność zwrotu dotacji uzyskanej na rozpoczęcie działalności gospodarczej, a tym samym bankructwo firmy skarżącego i kolejną rejestrację skarżącego jako osoby bezrobotnej. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uznanie go za osobę bezrobotną z dniem 26 marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu wydawania decyzji z dnia 20 marca 2020 r. Starosta Powiatu nie posiadał wiedzy na temat objęcia skarżącego ubezpieczeniem na terenie A. w okresie od 18 do 25 marca 2020 r. Niespornym było zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145§1 pkt 5 k.p.a. Sporną natomiast okolicznością jest treść rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w wyniku wznowienia postępowania, a w szczególności możliwość uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 26 marca 2020 r. Zgodnie z artykułem 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na w drodze postanowienia, a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: a) ukończyła 18 lat (...), l) nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W wyniku wydania przez Starostę postanowienia o wznowieniu postępowania, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić czy w sprawie zostały rzeczywiście spełnione przesłanki wznowienia postępowania, a w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności powinno dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ, czyli rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2020 r. o uznaniu za osobę bezrobotną. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził istnienie przyczyny wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem organ ten był zobligowany do rozpoznania na nowo sprawy administracyjnej o uznanie skarżącego za osobę bezrobotną. W ocenie Sądu ani organ I, ani II instancji nie rozpoznały ponownie sprawy administracyjnej. Nie dokonały rozważenia całokształtu okoliczności sprawy pod kątem możliwości uznania skarżącego za osobę bezrobotną z inną datą, w szczególności z datą od 26 marca 2020 r. wskazywaną przez skarżącego. Organy nie dokonały ponownej analizy materiału dowodowego z punktu widzenia przesłanek uznania za osobę bezrobotną określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że w dniu 20 marca 2020 r. (czyli w dniu złożenia wniosku) skarżący posiadał ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudnienia na obszarze A. i na tej podstawie orzekły o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną (od dnia 20 marca 2020 r.). Równocześnie, organ II instancji w ogóle nie odniósł się do wniosku skarżącego o uznanie go za osobę bezrobotną od dnia 26 marca 2020 r., czyli od dnia, w którym nie był już objęty ubezpieczeniem społecznym. Skoro podstawą wznowienia było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi wydającemu rozstrzygnięcie, to organ powinien był rozpatrzyć sprawę na nowo z uwzględnieniem ujawnionych okoliczności i zbadać czy istnieje możliwość uznania skarżącego za osobę bezrobotną w innej dacie, w szczególności po wygaśnięciu ubezpieczenia społecznego w dniu 25 marca 2020 r. Podkreślić należy, że skarżący składając wniosek nie miał świadomości, że pracodawca zgłosił go do ubezpieczenia społecznego w okresie od 18 do 25 marca 2020 r., co więcej wydane przez organy I i II instancji rozstrzygnięcie powoduje, że skarżący może utracić możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, a w rezultacie po raz kolejny złożyć wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Celem ww. ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne (por. wyrok NSA z 25 lipca 2018 r., I OSK 1020/18, CBOSA). Odnosząc ten pogląd do niniejszej sprawy, należy wskazać, że organy ponownie rozpatrując sprawę winny były wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a nie ograniczyć się do stwierdzenia, że organ odmawia uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 20 marca 2020 r., skoro już w dniu 26 marca skarżący spełniał określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia warunki. W orzecznictwie wskazuje się, że miarodajną chwilą dla oceny spełnienia przesłanek rejestracji jako osoby bezrobotnej jest moment złożenia wniosku, jednakże mając na względzie szczególny charakter niniejszego postępowania, które jest prowadzone w wyniku wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji uznającej skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 20 marca 2020 r., ze względu na wyjście na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi, ani skarżącemu – objęcia skarżącego ubezpieczeniem społecznym w okresie od 18 marca do 25 marca 2020 r., organy powinny rozważyć uznanie skarżącego za osobę bezrobotną również z późniejszą datą niż chwila złożenia wniosku. W cenie Sądu podstawy decyzji organu I instancji nie mogło stanowić stanowisko Ministra, organ w uzasadnieniu decyzji powinien wyjaśnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali czy i z jaką datą możliwe jest uznanie skarżącego za osobę bezrobotną, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni z odwołaniem się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.