III SA/Gd 290/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, , po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2020 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "A" S.A. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 stycznia 2020r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a.") oraz art.18 ust. 1 pkt 1 lit. a/, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, dalej jako: "u.t.d."), umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez "A" S.A. z siedzibą w G. odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 19 czerwca 2019 r., nr (...). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz decyzją z dnia 19 czerwca 2019 r., nr (...) udzielił "B" Spółce z o.o. Oddział w T. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej (...) przez (...). Zezwolenie to zostało wydane na czas określony do dnia 31 grudnia 2019 r. "A" S.A. w G. odwołując się od powyższej decyzji podniosła zarzut pominięcia jej jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w zakresie przesłanek negatywnych wydania zezwolenia określonych w art. 22 i art. 22a u.t.d. Swój interes prawny legitymujący ją do udziału w sprawie wywiodła z faktu, że realizuje ona przewozy regularne na linii wskazanej w zezwoleniu, a udzielenie zezwolenia może stanowić dla niej zagrożenie (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.). Kolegium powołując się na art. 127 § 1 k.p.a. wyjaśniło, że odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji przysługuje wyłącznie stronom postępowania. Natomiast stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Kolegium odwołało się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny prawa administracyjnego wyrażającego pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Kolegium wskazało, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna lub prawna, albo inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Tylko tak rozumiana strona ma prawo wnoszenia środków odwoławczych. Natomiast podstawę materialnoprawną decyzji o udzieleniu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej stanowią m.in. przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 22a u.t.d. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy. Zgodnie z art. 22a ust. 1 u.t.d. organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób stroną postępowania jest wnioskodawca - przewoźnik ubiegający się o zezwolenie, natomiast interes prawny innych przewoźników - w tym skarżącej - może opierać się o normę zawartą w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. Kolegium wskazało przy tym, że samo występowanie konkurencji na rynku przewozów nie uzasadnia interesu prawnego innych przewoźników w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia udzielonego wnioskodawcy. Przewidziana w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej - tj. niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Nie do przyjęcia jest natomiast teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z zagrożeniem, o którym mowa w powołanym przepisie. Przez zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe - pod względem rentowności, jak i zagrożenie organizacyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Kolegium stwierdziło, że interes prawny w sprawie niniejszej skarżąca miałaby tylko, gdyby rozkład jazdy objęty decyzją na linii obsługiwanej przez wnioskodawcę stanowił potencjalne zagrożenie rentowności lub zagrożenie organizacyjne linii obsługiwanych przez skarżącą i to w stopniu niszczącym. W ocenie Kolegium z materiału dowodowego sprawy nie wynika potencjalne zagrożenie rentowności linii obsługiwanych przez skarżącą, wywołane zatwierdzeniem rozkładu jazdy w udzielonym zezwoleniu. Zdaniem Kolegium, "A" G. S.A. zagrożenia takiego nie wykazała. Kolegium podniosło, że skarżąca nie wskazała, w jaki sposób realne kolizje czy też przewidywane kolizje godzin odjazdów w ciągu 2 miesięcy przekładają się na spadek rentowności linii (...) obsługiwanej przez skarżącą, nie wskazała też ilu pasażerów może stracić na skutek kolizji godzin odjazdów i jakie to ma skutki ekonomiczne. Tym samym "A" G. S.A. nie wykazała zagrożenia w stopniu niszczącym dla rentowności linii (...). Inne linie "A" S.A. obsługują znacznie dłuższe trasy, w szczególności linie zmierzające do/z G. i G. (gdzie znajdują się główne stacje kolejowe), zatem realne kolizje w odjazdach z obu wymienionych przystanków nie przełożą się na spadek ilości pasażerów w sposób zagrażający rentowności linii wojewódzkich czy powiatowych. Usługa przewozowa na tych liniach kierowana jest bowiem głównie do pasażerów pokonujących trasę dłuższą niż (...). Zdaniem Kolegium ta sama godzina odjazdu z przystanków dla dwóch pojazdów nie oznacza automatycznie zagrożenia w ruchu drogowym. Kierowcy pojazdów zobowiązani są zachować odległości pomiędzy pojazdami, kolejność wyjazdu z zatok przystankowych i włączyć się do ruchu zgodnie z przepisami, nawet kosztem opóźnienia wyjazdu autobusu z danego przystanku. Brak potencjalnego zagrożenia w stopniu niszczącym dla linii regularnych obsługiwanych przez skarżącą na skutek wydania zaskarżonej decyzji oznacza, że skarżąca spółka w tej sprawie nie posiada interesu prawnego wywiedzionego z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. i tym samym nie jest stroną postępowania, uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zezwolenia udzielonego innemu przewoźnikowi. "A" G. S.A. z siedzibą w G. zaskarżyła w całości powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. oraz art. 10 k.p.a. poprzez błędną ocenę kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie z pominięciem interesu prawnego skarżącej i pozbawienie jej możliwości udziału w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że interes prawny rozumiany jako znajdujący w przepisach prawnych materialnych interes określonego podmiotu w udziale w postępowaniu wywodzi z ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca nie zgodziła się z Kolegium, że w świetle art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. nie może być stroną przedmiotowych postępowań, albowiem wydanie decyzji na rzecz wnioskodawcy nie ma odpowiednio mocnego (niszczącego) wpływu organizacyjnego i ekonomicznego na przewozy od lat funkcjonujące na linii (...) oraz że to skarżąca winna ten stopień wpływu wykazać. Skarżąca podniosła, że postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym organ jest arbitrem oceniającym biernie oferowane dowody. Zdaniem skarżącej organ administracyjny, który ma wiedzę o tym, że są oczywiste kolizje w zatwierdzonym rozkładzie jazdy powinien pieczołowicie dokonać oceny tej okoliczności z punktu widzenia prawidłowości organizacji i rentowności przewozów wykonywanych przez działających przewoźników. Organy obu instancji uchyliły się od takiej oceny wpływu zezwolenia na rentowość i prawidłową organizację przewozów. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, na którym oparły się organy w zakresie koniecznym do oceny interesu prawnego skarżącej nie daje podstaw do odmowy jej statusu strony. Pobieżna lektura "Analizy Sytuacji Rynkowej" przedłożonej przez wnioskodawcę wskazuje, że zarówno w zakresie oceny dostosowania komunikacji do potrzeb społecznych (pkt 7), jak i rentowności innych linii regularnych (pkt 11) nie prowadzi ona do konkluzji przyjętych przez organy administracji publicznej. Strona skarżąca przedstawiła w skardze szereg szczegółowych zarzutów dotyczących merytorycznej wartości powyższej analizy i dokonanej przez organ odwoławczy jej oceny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego przewoźnika "A" S.A. z siedzibą w G. . Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96). Interes prawny przewoźnika, wykonującego regularne przewozy pasażerskie, uzasadniający jego udział w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na tej samej trasie wywodzi się z art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, powoływanej dalej jako: "u.t.d."). Zgodnie z tym przepisem organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcie zagrożenia dla istniejących linii regularnych oznacza zarówno zagrożenie rentowności (finansowe) jak i organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Reglamentacja działalności gospodarczej przewidziana w tym przepisie służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji – nie zaś jej nadmiernemu ograniczaniu (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019r. sygn. akt II GSK 1426/17). Innymi słowy, zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie każda nowoutworzona linia obsługująca tę samą trasę. Zależy to jednak od szeregu czynników, podlegających wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego. Niewątpliwie funkcjonowanie dwóch lub więcej linii na tej samej trasie, obsługiwanych przez różnych przedsiębiorców jest przejawem zjawiska konkurencji, lecz konkurencja ta nie musi mieć charakteru niszczącego. W tym miejscu wypada zacytować fragment "Analizy sytuacji rynkowej linii regularnej: (...) p. (...)", zgodnie z którym "każde zwiększenie ilości kursów musi mieć wpływ na rentowność linii już wykonywanych w tej relacji .... Uruchamianie nowych połączeń nie musi spowodować zagrożenia dla istnienia wykonywanych przez innych przewoźników linii komunikacyjnych". Zatem każde nowe połączenie na tej samej linii będzie miało wpływ na rentowność linii istniejącej, z tym, że ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 22 a ust. 1 pkt 2 u.t.d. podlega stopień tego wpływu. Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o zezwolenie na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana w tym samym czasie przez inne linie ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego (stanowiącego zagrożenie dla linii istniejącej). Oceny takiej dokonać należy jednak w ramach postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi stąd dla strony gwarancjami. W konsekwencji uznać należy, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej jest, oprócz wnioskodawcy, każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia. Zagrożenie dla istniejących linii (niszcząca konkurencja) jest zatem przesłanką materialnoprawną odmowy wydania zezwolenia na podstawie analizowanego przepisu, lecz interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający udział w postępowaniu w charakterze strony z możliwością składania wniosków dowodowych i aktywnego udziału na każdym etapie postępowania przysługuje wszystkim podmiotom prowadzącym tego rodzaju działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Arbitralne określenie kręgu stron postępowania przez organ administracji dokonane wyłącznie na podstawie "analizy sytuacji rynkowej", składanej przez wnioskującego o zezwolenie przewoźnika czyni zasadną obawę, że ochrona mechanizmu zdrowej konkurencji, wynikająca z art. 22 a ust. 1 pkt 2 u.t.d. stanie się iluzoryczna. Wskazanie bowiem w złożonej przez wnioskodawcę "analizie", że realizacja nowej linii nie stanowi zagrożenia dla linii już istniejących wykluczałoby a priori możliwość wskazania błędów i wad tej "analizy" w ramach postępowania administracyjnego przez podmioty tym zainteresowane, czyli pozostałych przewoźników operujących na danej linii. W świetle przepisu art. 22 a ust. 1 pkt 2 u.t.d. przymiot strony postępowania nie ogranicza się tylko do podmiotu, wobec którego doszło do "zagrożenia istnienia linii" ale przysługuje wszystkim przewoźnikom narażonym na takie zagrożenie, z uwagi na to, że operują oni w tym samym czasie na tej samej linii. Tylko w ramach takiego postępowania mogą oni wykazywać faktyczne istnienie takiego zagrożenia. Przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji nie mającej charakteru niszczącego korzysta zatem z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie. W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu postępowania art. 138§1 pkt 3 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 28 k.p.a. Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Rzeczą organu odwoławczego będzie uznanie statusu strony po stronie skarżącej spółki i merytoryczne rozpatrzenie wniesionego przez nią odwołania. O kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).