II SA/Gl 657/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.238.2021 w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę. Rada Miejska w Łazach uchwałą z 4 marca 2021 r. nr XXI11/145/21 w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łazy w 2021 roku", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w związku z art. 11 ust. 1 i art. 1 1a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 838) po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. w § 1 przyjęła przedmiotowy Program w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono organowi wykonawczemu miasta i podkreślono, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski w Katowicach rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.238.2021, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łazach z 4 marca 2021 r. nr XXIII/145/21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łazy w 2021 roku, w całości jako sprzecznej z art. 11a ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483). W motywach rozstrzygnięcia przybliżono działania podejmowane w sprawie, a następnie przywołano treść przepisów normujących zasady wydawania uchwał odnoszących się do poruszanej problematyki, a także przywołano unormowania zamieszczone w art. 7 Konstytucji RP a odnoszące się do zasady praworządności. W ocenie organu nadzoru treść § 13 załącznika do kwestionowanej uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 przedmiotowej ustawy, ponieważ nie zawiera wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Z treści tej regulacji nie wynika w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, co czyni w tym zakresie Program nietransparentnym. Nadto podkreślono, że w programie brak jest finansowania zadania dotyczącego usypiania ślepych miotów. W konsekwencji w uchwale tej nie uregulowano w sposób prawidłowy wydatkowania środków finansowych na realizacje programu i stanowi to przesłankę wyeliminowania uchwały w całości. Zdaniem organu nadzoru sporna uchwała zawiera inne nieprawidłowości. Regulacja § 7 załącznika do uchwały nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej albowiem brak jest w niej określenia, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Z kwestionowanego przepisu wynika, że działania te będą miały charakter interwencyjny. W ocenie organu nadzoru obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 3 przedmiotowej ustawy nie został w pełni zrealizowany. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że obligatoryjny element programu wynikający z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym dokumencie ujęty został zdawkowo w treści § 6 Programu. W dalszej części rozstrzygnięcia nadzorczego odniesiono się do wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Gminy w piśmie z 31 marca 2021 r. W konkluzji stwierdzono, że dostrzeżone uchybienia mają charakter istotnego naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wniosła Gmina Łazy reprezentowana przez adwokata S.K. W skardze tej podkreślono, że w przedmiotowym Programie dokonano podziału środków przewidzianych na realizację poszczególnych zadań związanych z realizacją programu. Wskazano również, że w przepisie uchwały jest pozycja dotycząca finansowania zadań nieprzewidzianych i tym samym fałszywe jest twierdzenie o braku środków na realizację zadania związanego z usypianiem ślepych miotów. Za bezzasadny uznano zarzut dotyczący braku określenia w uchwale, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Problematyka ta normowana jest w akcie wykonawczym do ustawy i w przedmiotowym Programie nie powinna być regulowana, a kwestionowany przepis Gmina interpretuje w ten sposób, że jeżeli pojawi się taka konieczność, to działania takie będą podejmowane. Za bezzasadny uznano również zarzut dotyczący § 6 Programu, ponieważ w ocenie Gminy z delegacji ustawowej nie wynika aby w uchwale tej określać w jakich sytuacjach dokarmiane będą koty wolnożyjące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający znaczenie dla oceny występującej sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a tej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa powyżej, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Podkreślić trzeba, że program ten jest aktem prawa miejscowego i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 tej ustawy, przedmiotowy program obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto program ten może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Dodatkowo zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z wolą ustawodawcy koszty realizacji programu ponosi gmina. Według art. 11a ust. 6 przedmiotowej ustawy projekt przedmiotowego programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt ten wskazany organ najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Wymienione podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Przedstawiony stan normatywny pozwala dokonać oceny prawidłowości programu zakwestionowanego przez organ nadzoru. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że program ten został zamieszczony w załączniku do kwestionowanej uchwały i w dalszej części rozważań mowa będzie o postanowieniach załącznika do przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru kluczowy zarzut sformułował w stosunku do postanowień § 13 załącznika kwestionowanej uchwały i uznał, że jego mocą Rada Miejska w Łazach nie dokonała w sposób prawidłowy podziału środków na poszczególne zadania przewidziane w Programie. W skardze do tutejszego Sądu Gmina przyjęła odmienne stanowisko i podniosła, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku i dokonała takiego podziału. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie tak sformułowany zarzut organu nadzoru należy podzielić i uznać za zasadny. Gmina ma rację, że dokonała w przywołanym przepisie podziału środków na poszczególne zadania, jednakże dostrzec należy, że uczyniła to w sposób, który uzasadnia przyjęcie stanowiska organu nadzoru. W przywołanym przepisie Gmina dokonała wyodrębnienia siedmiu rodzajów zadań stojących przed nią z omawianego zakresu i przewidziała dla realizacji tych zadań określone środki. Dostrzec należy, że przewidując środki finansowe na realizację Programu nie objęto nimi wszystkich zadań wymienionych w § 2 załącznika do uchwały, jak również dokonano kumulacji zadań realizowanych przez Gminę, co znajduje potwierdzenie w treści § 13 pkt 1 załącznika do uchwały, nadto co jest istotne przewidziano na realizację zadań wskazanych w tym punkcie kwotę 127 500 zł, która jest zdecydowanie większa, niż środki przewidziane na realizację wszystkich pozostałych. Oznacza to, że we wskazanym punkcie 1 tego paragrafu nie dokonano podziału środków na skumulowane w nim zadania przewidziane do realizacji w ramach programu, a dodatkowo dostrzec należy, że w przepisie tym pominięto przykładowo przydział środków na zadania wskazane w § 2 pkt 6 załącznika - usypianie ślepych miotów. Przedstawiona przez Gminę argumentacja sprowadzająca się do tego, że zadanie to będzie finansowane z nieprzewidzianych wydatków nie może być uwzględniona. Pojęcie nieprzewidzianych wydatków musi być wiązane z pojawieniem się sytuacji, która nie jest związana z zadaniami określonymi w Programie, a zatem faktycznie nieprzewidzianej. Natomiast usypianie ślepych miotów jest zadaniem wymienionym w ustawie i przewidzianym do realizacji w spornej uchwale, jedynie gmina nie zapewniła środków na jego wykonanie. W świetle poczynionych ustaleń zarzut organu nadzoru sformułowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznać należy za zasadny i co jest istotniejsze skutkujący niezbędnością eliminacji całej uchwały, ponieważ nie został wypełniony jeden z obligatoryjnych jej elementów. W rozstrzygnięciu nadzorczym odniesiono się do treści regulacji § 7 załącznika do uchwały i wskazano, że przepis ten nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej albowiem brak jest w nim określenia czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Z kwestionowanego przepisu wynika zdaniem organu nadzoru, że działania te będą miały charakter interwencyjny. Tak sformułowany zarzut można podzielić, jednakże argumentacja zaprezentowana w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest trafna. Organ nadzoru uzasadnia swoje zastrzeżenia tym, że w przedmiotowej uchwale nie skonkretyzowano tego, czy wyłapywanie zwierzą ma charakter stały czy okresowy. Tak postawiony zarzut nie jest zasadny, ponieważ wyłapywanie zwierząt musi być interwencyjne i związane z zaistniałą sytuacją i występowaniem konieczności podejmowania tego typu działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że określenie częstotliwości odławiania "na zgłoszenie interwencyjne" w realiach niewielkiej gminy wiejskiej jest zasadne i wskazuje na jego stały charakter (zob. wyrok WSA w Krakowie z 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 92/21 CBOSA). W § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały wskazano, że interwencje podejmowane są na podstawie zgłoszeń, zatem podobnie jak w przywołanym wyroku realizacja tego zadania ma charakter stały. Skład orzekający w kontekście omawianej regulacji ma inne zastrzeżenia, a mianowicie jest ona wadliwa, ponieważ przewiduje się w niej konieczność zgłoszenia do aparatu pomocniczego organu wykonawczego Gminy, a następnie dopiero następuje podejmowanie stosownych działań. Przyjęcie takiego mechanizmu nie daje możliwości natychmiastowego podjęcia działań i wyłapania zwierząt pozostających bez opieki. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zwierzęta takie nie będą oczekiwały na to, aż zostaną wyłapane, ale będą stale się przemieszczały i będą zmieniały miejsce swojego pobytu. Zatem uruchomienie działań po uprzednim zgłoszeniu może spowodować, że będą one bezowocne, ponieważ danych zwierząt już dawno w określonym miejscu nie będzie. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że obligatoryjny element programu wynikający z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym dokumencie ujęty został zdawkowo w treści § 6 Programu. W ocenie składu orzekającego takie sformułowanie zamieszczone w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest trafne, ponieważ zadaniem organu nadzoru jest wypowiedzenie się na temat tego, czy dana regulacja narusza prawo, czy też prawa tego nie narusza. Zatem organ nadzoru dokonuje oceny przekazanej mu uchwały wyłącznie pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. To oznacza, że w rozstrzygnięciu takim nie mogą znajdować się oceny danych regulacji, a za takie uznać należy zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym sformułowanie "zdawkowego unormowania". Skoro organ nadzoru nie dostrzegał istotnego naruszenia prawa w tym zakresie, to tym samym winien ograniczyć się do sformułowania ustawowego, a nie publicystycznego, które nie ma odniesienia dla oceny legalności danej regulacji. W podsumowaniu powyższych rozważań przyjdzie stwierdzić, że organ nadzoru dostrzegł w poddanej jego kontroli uchwale Rady Miejskiej w Łazach z 4 marca 2021 r. takie uchybienia, które wyczerpują znamiona istotnego naruszenia prawa przewidziane treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które skutkują niezbędnością eliminacji całej uchwały z obrotu prawnego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. mr