II SO/Wa 34/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P.J. o wymierzenie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (dot. dokumentacji z audytu zewnętrznego) postanawia: 1) wymierzyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 2) zasądzić od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz P.J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] sierpnia 2020 r. P.J. (zwany dalej wnioskodawcą), reprezentowany przez pełnomocnika, złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, za pośrednictwem platformy e-PUAP, wniosek o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na bezczynność w przedmiecie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji z audytu zewnętrznego. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej – odpisu dokumentacji z audytu wewnętrznego, o którym mowa w części D oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za rok 2018. Informacja miała być udostępniona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Wnioskodawca podniósł, że organ był zobowiązany udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, czyli do [...] lipca 2020 r. Organ obowiązku nie wykonał. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2020 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność, którą to skargę organ zobowiązany był przekazać do Sądu w ustawowym terminie 15 dni od dnia jej wniesienia, czego nie uczynił. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Sąd doręczył organowi odpis wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o wymierzenie organowi grzywny i zobowiązał do nadesłania odpowiedzi na wniosek wraz z odpisem dla wnioskodawcy w terminie 14 dni. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, pismem z dnia [...] września 2020 r. organ, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o nieuwzględnienie wniosku o ukaranie grzywną wskazując, że z załączonych do ww. wniosku dokumentów nie wynika, aby wnioskodawca (bądź jego pełnomocnik) złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, kiedy i w jakiej formie ani by dysponował dowodem złożenia takiego wniosku i jego skutecznego doręczenia organowi. Te same uwagi odnoszą się do złożenia skargi na bezczynność. Dalej organ podniósł, że dokonał sprawdzenia platformy e-PUAP, jak i skrzynki mailowej, jednak nie znalazł żadnego wniosku pochodzącego od wnioskodawcy (jego pełnomocnika) ani wiadomości o tytule zgodnym z żądaniami. Na dowód powyższego do odpowiedzi na wniosek organ załączył wydruki z poczty mailowej i platformy e-PUAP od [...] do [...] lipca 2020 r. Ponadto organ zaznaczył, że skoro wnioskodawca nie złożył zgodnie z powołanymi przepisami wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz skargi na bezczynność organu, to nie doszło do wszczęcia postępowania na żądanie strony, a tym samym do powstania sytuacji, w której organ musiałby działać zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. Organ wskazał także, że wnioskodawca, aby skorzystać z uprawnienia do wniesienia skargi do Sądu na bezczynność powinien wszcząć procedurę wniesienia ponaglenia, uregulowaną w art. 37 k.p.a. W piśmie z dnia [...] października 2020 r, stanowiącym odpowiedź wnioskodawcy na odpowiedź organu na wniosek o ukaranie grzywną, pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że rozważania organu o ponagleniu są po pierwsze niezasadne, a po drugie nie mają żadnego związku ze sprawą. Pełnomocnik wnioskodawcy zaznaczył, że twierdzenie organu, że w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] lipca 2020 r. nie otrzymał żadnej wiadomości podlegać będzie ocenie Sądu. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy z załączonych wydruków do odpowiedzi na wniosek nie wynika w żadnej mierze, że dotyczą one elektronicznej skrzynki podawczej na platformie e-PUAP organu. Dodał też, że wiadomości można usunąć z takiej skrzynki. Do ww. pisma pełnomocnik wnioskodawcy dołączył pięć pism przewodnich do skarg na bezczynność oraz pięć urzędowych poświadczeń przedłożenia skarg do skrzynki podawczej organu na platformie ePUAP. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik organu w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował, że po otrzymaniu potwierdzenia nadania przedmiotowych wniosków i skarg na platformę ePUAP udało się wyjaśnić sprawę. Ustalono, że z niewiadomych przyczyn wnioski i skargi pochodzące od P.J. i jego pełnomocnika trafiły do tzw. skrytki domyślnej i nie były widoczne dla osób obsługujących skrzynkę. Na dowód czego przedłożył wydruki ze skrzynki ePUAP organu. W związku z powyższymi ustaleniami organ wnioski rozpoznał i nadał skargom na bezczynność bieg. W zaistniałej sytuacji, w ocenie pełnomocnika organu, nie doszło do rażącej bezczynności organu w sprawie z uwagi na brak winy w nieotwarciu i niezapoznaniu się z wnioskami obywatela. Ponadto, należy wziąć pod uwagę nadzwyczajną sytuację stanu epidemicznego, która w związku z rzeczowymi kompetencjami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nakłada na jej organy szczególne obowiązki w tym czasie, które z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzkiego powinny mieć pierwszeństwo przed innymi sprawami. Pełnomocnik organu podniósł równie, że składanie wniosków o dostęp do informacji publicznej polegającego na żądaniu różnych dokumentów i informacji w znacznych ilościach w zakresie nie powiązanym ze sobą, nie związanych z dającym się sprecyzować dobrem publicznym, którego ochronie miałoby służyć pozyskiwanie informacji, należy ocenić pod kątem nadużycia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na ww. pismo organu, pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. zarzucił, że stanowisko organu jest niedorzeczne, ponieważ wszystkie pisma nadsyłane były z wykorzystaniem formularza pisma ogólnego do podmiotu publicznego, a taki formularz był wykorzystywany za każdym razem, muszą trafić właśnie do skrytki domyślnej, jako podstawowej. W piśmie tym podniósł jednocześnie, że wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie zaledwie dziesięciu zwięzłych i krótkich informacji publicznych (dziesięciu dokumentów). Zatem argumenty organu o nadużyciu prawa procesowego (uzyskanie informacji w listopadzie na wniosek z lipca, a więc po czterech miesiącach, a nie po dwóch tygodniach) i to jeszcze wobec konieczności stoczenia batalii, należy ocenić wyłącznie w kontekście niesłychanej bezczelności urzędników organu państwowego, który powinien zwiększać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek o wymierzenie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. termin do 15 dni. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 P.p.s.a., ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 P.p.s.a., jak i w art. 21 pkt. 1 u.d.i.p. Co więcej, w sprawie z wniosku o wymierzenie grzywny Sąd nie bada kwestii dopuszczalności skargi, a jedynie sprawdza, czy przekazanie skargi do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy dokonane zostało przez organ w terminie ustawowym. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt. 1 u.d.i.p.) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco- restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że organ nie wypełnił ustawowego obowiązku i nie przekazał w zakreślonym terminie do Sądu skargi P.J. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Podnoszona przez pełnomocnika organu okoliczność, że przyczyną tego były nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania i obsługi skrzynki ePUAP organu, nie zwalniają organu z odpowiedzialności za niedotrzymanie terminu ustawowego do przekazania skargi do Sądu. Skoro istnieje możliwość wnoszenia pism do organu za pośrednictwem ePUAP to należy przyjąć, że organ zobowiązał się do obsługi skrzynki ePUAP w sposób, umożliwiający skuteczny przepływ za jej pośrednictwem kierowanych do niego pism. Sąd stwierdził zatem, że wniosek o wymierzenie grzywny jest uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł, biorąc pod uwagę obecną sytuację epidemiologiczną w kraju oraz ogrom obowiązków nałożonych na Państwową Inspekcję Sanitarną w celu zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz rozprzestrzeniania się choroby wywołanej tym wirusem (COVID-19). Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (obwieszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r., M.P. z 2020 r. poz. 174) wyniosła 4918,17 zł (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji, obejmujących kwotę wpisu sądowego od wniosku, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 206 P.p.s.a. Sąd zasądził łącznie koszty postępowania w wysokości 357 zł, na które składa się wpis sądowy od wniosku w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, odpowiadające połowie stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r., poz. 1800). W realiach niniejszej sprawy Sąd obniżył wysokość wynagrodzenia adwokata, ustanowionego w sprawie, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w oparciu o art. 206 P.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny działa w ramach uznania, dokonując oceny na tle konkretnych okoliczności, czy występują szczególnie uzasadnione względy przemawiające za odstąpieniem od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części. "Uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 P.p.s.a. nie jest ograniczony tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości. Art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 P.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego. Określając wysokość wynagrodzenia takiego pełnomocnika sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy adwokata (radcy prawnego), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. W tym kontekście sporządzenie wniosku o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych sprawach, w ocenie Sądu, uprawnia co najmniej do miarkowania wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Ustalając kwotę wynagrodzenia pełnomocnika wnioskodawcy, Sąd wziął pod uwagę fakt wniesienia przez P.J., w imieniu którego działa ten sam zawodowy pełnomocnik, dziesięciu tożsamych pod względem treści wniosków o wymierzenie temu samemu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. w takich samych sprawach dotyczących nieprzekazania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Powyższe skutkowało zastosowaniem miarkowania wynikającego z art. 206 P.p.s.a.