II SA/Po 628/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. B.- R. na zarządzenie Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie powołania przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu. K. B.- R. (dalej jako strona lub skarżąca), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że przedmiotowe zarządzenie nie mieści się w katalogu spraw podległych kognicji sądu administracyjnego. W szczególności nie jest to "inny niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej p.p.s.a.) Wojewoda dodał, że tryb i zasady powołania Komisji Dyscyplinarnej, jej charakter i status prawny wykluczają uznanie, że czynność powołania/ odwołania jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które można złożyć skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu rację ma Wojewoda twierdząc, że zaskarżone zarządzenie nie jest żadnym z ww. aktów i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zostało ono wydane na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 poz. 2215), zgodnie z którym organ, przy którym działa komisja dyscyplinarna, powołuje spośród członków komisji dyscyplinarnej przewodniczącego komisji oraz co najmniej dwóch jego zastępców. Z kolei podstawę działania Wojewody stanowi art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. 2019 poz. 1464, dalej u.w.a.r.w.), zgodnie z którym Wojewoda, w celu realizacji powierzonych mu zadań, wydaje zarządzenia. Zgodnie z art. 93 ust. 2 Konstytucji zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Należy wskazać, że Konstytucja wprost upoważnia do wydawania aktów prawa wewnętrznego niektóre konstytucyjne organy państwa (Radę Ministrów, Prezesa RM, ministrów, Prezydenta RP, przewodniczących określonych w ustawie komitetów, Sejm, Senat, Zgromadzenie Narodowe, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – zob. niżej). W Konstytucji nie ma jednak zastrzeżenia, że akty prawa wewnętrznego mogą być wydawane tylko przez organy wskazane w Konstytucji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozporządzeń (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Wiąże się to z otwartym (pod względem podmiotowym) katalogiem aktów prawa wewnętrznego. Akty takie mogą być więc wydawane zarówno przez inne organy konstytucyjne niż wskazane wyżej, jak też przez organy funkcjonujące na podstawie aktów niższego rzędu. Za każdym razem kiedy wojewoda dokonuje jakiejś czynności, która nie stanowi elementu postępowania administracyjnego ani nie jest poleceniem służbowym, a ustawa nie zastrzega innej formy działania, co do zasady można przyjąć, że wojewoda powinien wydać zarządzenie. W literaturze wskazano, że zarządzenia przede wszystkim odnoszą się do realizacji zadań związanych ze zwierzchnictwem nad administracją zespoloną, w tym - jej organizacją (M. Chlipała, w: Konstytucyjny system władz publicznych, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2010, s. 153; M. Kaczocha, w: Ustawa..., s. 82). Wobec tego wydawane przez Wojewodę zarządzenia stanowią formę działania organu w relacjach z podległymi mu organami i służą realizacji zadań wskazanych ustawą. Mają one charakter wewnętrzny. Zdaniem Sądu zarządzenie wojewody nie mieści się w żadnym z wymienionych we wstępie rodzajów aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem lub czynnością, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z aktami lub czynnościami, wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy organ administracji - w innej formie niż decyzja lub postanowienie - konkretyzuje normę prawa materialnego w sprawie indywidualnej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – jak podkreśla się w orzecznictwie – kontrolą sądu administracyjnego są objęte te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 699/08, LEX nr 470289). O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, LEX nr 125767). W konsekwencji stwierdzić zatem należało, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie wojewody w przedmiocie powołania przewodniczącego komisji dyscyplinarnej nie jest aktem lub czynnością, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem tego zarządzenia nie jest bowiem konkretyzacja normy prawa materialnego w indywidualnej sprawie skarżącej. Skarżąca zaś, co wynika z treści skargi, czuje się pokrzywdzona zarządzeniem, gdyż uprzednio to jej przyznano funkcję przewodniczącej komisji. Zaskarżonym zarządzeniem powołano inną osobę na jej miejsce. Powyższe zaś nie świadczy o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu kwestionowane zarządzenie nie należy też do pozostałych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form wykonywania administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na podstawie zatem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., według którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, należało orzec jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.