VII SA/Wa 2878/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] października 2019r., [...]- na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019r., [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z [...] października 2018r.,[...] nakazującej - na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) – D. N. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego (8,10 m x 5,10 m) na działce o nr ew. [...] w T., gm. S. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego GINB wskazał, że na dz. ew. nr [...], znajdują się m. in. dwa drewniane budynki gospodarcze. A. K. - współwłaściciel ww. działki oświadczył, że mniejszy z budynków powstał ok. 2010r., a większy ok. 2014r. Według W. D - pełnomocnika D. N. - mniejszy budynek powstał po dokonaniu zgłoszenia w grudniu 2013r., a większy w latach 2014-2017. Organ zaznaczył, że niniejsze postępowanie dotyczy mniejszego budynku gospodarczego, który - jak wynika z mapy posiada z tarasem wymiary 5,1 mx 8,1 m. Pismem z [...] grudnia 2017r. PINB w D. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S., czy dokonano zgłoszenia lub wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ poinformował, że przyjął zgłoszenia dwóch budynków gospodarczych na tej działce. Z kopii zgłoszeń wynika, że żadne z nich nie dotyczy ww. budynku. Podano bowiem inne wymiary i żaden nie miał mieć tarasu. Ponadto, z porównania załączonych do zgłoszeń map z mapą załączoną do protokołu kontroli z 21 listopada 2017r. wynika, że zgłoszone obiekty miały być usytuowane w innym miejscu niż ww. budynki gospodarcze. Dalej, organ powołał art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Natomiast ww. budynek posiada powierzchnię zabudowy z tarasem - 41,31m², a więc wymagał pozwolenia na budowę. Wskazywana przez skarżącą zabudowa nie uwzględnia tarasu. GINB wyjaśnił, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia powierzchni zabudowy. W orzecznictwie powołuje się Polską Normę PN-ISO 9836, która w pkt 5.1.2.2 wskazuje, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Organ powołał liczne orzecznictwo, które nie wskazuje jednoznacznie czy powierzchnia tarasu powinna być wliczona do powierzchni zabudowy (wyroki WSA w Poznaniu z 26 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 718/14; NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13). Zdaniem GINB uwzględnienie przy obliczaniu powierzchni zabudowy tarasu przez PINB w D. nie może zatem zostać uznane za naruszenie rażące. Organ zaznaczył, że postanowieniem z 4 kwietnia 2018r. w trybie art. 48 Prawa budowlanego organ powiatowy nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, którego skarżąca nie wykonała. Dlatego, na mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wydał nakaz rozbiórki. Nie można więc stwierdzić, że decyzja rażąco naruszeniem prawo. Zdaniem GINB kontrolowana decyzja nie jest też obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na ww. decyzję złożyła D. N. i wnosząc o uchylenie obu decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niewydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy albo jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości; - art. 138 § 2 w zw. z § 2 a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów to w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie ich wykładni. Zdaniem skarżącej, organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności PINB w D. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji była wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 29 ust. 1 pkt 2 poprzez uznanie, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego przekracza 35m². Organy błędnie zatem uznały, że do powierzchni zabudowy wlicza się powierzchnię "tarasu", który tarasem nie był, a więc nie wpływał na powierzchnię zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 ww. artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.). W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z [...] października 2018r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zaznaczyć zatem na wstępie trzeba, że postępowanie nieważnościowe, jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji. W tym postępowaniu organ nie przeprowadza ponownie postępowania co do istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy badany akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Sąd miał na uwadze, że - jak stwierdzono w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym - na działce ew. nr [...] skarżąca wykonała budynek gospodarczy wraz z tarasem o wymiarach 5,10 m x 8,10 m. Ustalono ponadto, że organ architektoniczno budowlany przyjął zgłoszenia dwóch budynków gospodarczych na ww. działce, jednak ze znajdujących się w aktach sprawy kopii zgłoszeń i dołączonych do nich map przedstawiających planowane ich usytuowanie oraz wymiary nie wynika, że dotyczą one przedmiotowego budynku. Ponadto, żaden z nich nie miał mieć tarasu (protokół kontroli z 21 listopada 2017r.). W tym miejscu podkreślić trzeba – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "powierzchnia zabudowy", a - co do zasady – tylko definicje zawarte w ustawach i w rozporządzeniach wykonawczych wydawanych z mocy tych ustaw znajdują zastosowanie do kwestii objętych daną ustawą i jej przepisami wykonawczymi. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązania przedmiotowe pomiędzy różnymi gałęziami prawa mogą przesądzać o możliwości i potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10 – CBOSA). Dopuszcza się zatem możliwość wyłącznie posiłkowego stosowania ustaleń zwartych w innych przepisach. Wprawdzie w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych (wydanie pierwsze:1992-06-15 - polska wersja normy międzynarodowej ISO 9836:1992 /ISO – Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna/, przetłumaczona przez Polski Komitet Normalizacyjny) w pkt 5.1.2 "Powierzchnia zabudowy" w ppkt 5.1.2.1 wskazano, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. W ppkt 5.1.2.2. stwierdzono, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchni terenu. Niemniej stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne - stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015, poz.1483), która weszła w życie 1 stycznia 2003 r. Polskie Normy nie należą bowiem do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika z art. 87 Konstytucji RP stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Powołanie się na Polską Normę w określonym przepisie prawa nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie ten status zmieni, co jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w przepisach określonej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1214/17 – CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 307/16, LEX nr 2110181). Z przedstawionych wyżej rozważań wynika zatem, że brak definicji ustawowej terminu "powierzchnia zabudowy" w ustawie Prawo budowlane skutkuje w każdym przypadku koniecznością dokonania przez właściwy organ jego wykładni, a w tej sprawie w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zwalniającego z uzyskania pozwolenia na budowę m.in. budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2). Nie można zatem przyjąć jednoznacznie, że w postępowaniu zwyczajnym błędne wliczono do powierzchni zabudowy ww. budynku powierzchni tarasu, co z kolei wyklucza stwierdzenie, że w doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie. Jak zostało już wyżej wyjaśnione wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być poprzedzone nie tylko niebudzącym wątpliwości ustaleniem oczywistości tego naruszenia, ale nie może również wynikać z przepisu, który wymaga dokonania wykładni. Tym samym – wbrew zarzutom skargi - ocena decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] października 2018r. dokonana przez organ odwoławczy – przy uwzględnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego - jest prawidłowa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.